Gapany Johanna · Ständerat · 2022-06-01

Wortprotokoll

Permettez-moi de vous livrer ce rapport en mettant en évidence les informations prioritaires sur les comptes 2021. Toutes les informations et les chiffres ont été mis à disposition en détail dans le tome du compte faisant office de message. Comme l'an dernier, je vous informerai sur l'ensemble des délibérations de la commission. Les présidents des sous-commissions ne complètent plus le rapport, comme c'était le cas par le passé. Cette procédure permet de garantir la transmission des informations nécessaires, cela avec une meilleure gestion du temps.

Bien évidemment, les membres de la commission et les présidents des sous-commissions pourront intervenir selon leur bon vouloir. Je profite de cette introduction pour les remercier, ainsi que tous les membres de la commission, d'abord pour les échanges constructifs que nous avons eus durant les séances, ainsi que pour tout le travail effectué pour analyser les comptes 2021. Mes remerciements s'adressent également à l'administration, aux secrétaires des sous-commissions et en particulier au secrétaire suppléant de la commission, M. Leutert, qui nous a été d'un précieux soutien. Merci à vous!

Passons au rapport. Je commencerai par résumer la procédure. La commission a validé ces comptes, après les avoir rigoureusement analysés, d'abord dans le cadre des séances de sous-commissions qui se sont déroulées à la fin avril et au début mai, lors desquelles chaque office a été examiné dans le détail, puis au travers d'une discussion au sein de la commission plénière, les 19 et 20 mai, lors de laquelle les sous-commissions ont présenté leurs rapports, où elles ont exposé leurs principales conclusions.

Je précise que le Contrôle fédéral des finances était également présent. Malgré deux réserves qui nous ont été communiquées et expliquées par l'organisation de révision au sujet, d'une part, de la comptabilisation avec incidence financière d'engagements dans le domaine des mesures pour cas de rigueur Covid-19, et, d'autre part, de la provision constituée en vue d'assurer les remboursements de l'impôt anticipé, le Contrôle fédéral des finances recommande d'approuver les comptes.

C'est ce qui a d'ailleurs été fait par la commission à l'issue des discussions, puisqu'elle a décidé à l'unanimité d'approuver le compte d'Etat 2021. Elle l'a approuvé en constatant toutefois les importants et inquiétants effets de la pandémie sur les finances fédérales. Cette décision a été précédée d'une présentation des rapports par chaque président des sous-commissions et d'échanges au sein de la commission. Je reviens maintenant sur certains éléments importants de ces comptes.

Si l'on prend les chiffres principaux, on a des recettes de 76 milliards de francs et des dépenses de 88 milliards. Le budget fédéral a clôturé l'année 2021 avec un déficit de 12,2 milliards de francs. Pour rappel, le déficit était de 15,8 milliards en 2020. On constate une stagnation au niveau des dépenses et une augmentation au niveau des recettes. La normalisation de la situation face à la pandémie explique en partie cela. La reprise économique est quant à elle reflétée par l'augmentation des recettes et elle confirme que les mesures qui ont été prises et validées par le Parlement, ainsi que les dépenses pour faire face à la pandémie, ont eu certains effets positifs, notamment celui de permettre une reprise aussi rapide que possible.

Le déficit est toutefois plus élevé que prévu, le Conseil fédéral l'a rappelé dans son communiqué de presse du 16 février 2022. On solde 2021 avec un déficit de 12,2 milliards de francs, alors qu'un déficit de 6,1 milliards de francs était prévu. La faute à qui? Selon le Conseil fédéral, ce résultat est principalement à mettre sur le compte des mesures de lutte contre la pandémie, qui, on le sait tous, a laissé planer une certaine incertitude ces deux dernières années. Le Parlement a eu à accepter - et aura encore à accepter - des dépenses de manière extraordinaire pour faire face à cette crise et encourager une reprise aussi solide que durable.

Cette réalité m'amène à ouvrir une parenthèse sur la gestion des dépenses pour les mesures de lutte contre la pandémie, parce que le Covid-19 va encore nous occuper dans nos prochains débats sur la gestion de la dette. Certains chiffres doivent être connus pour nous permettre de mesurer la situation.

En 2021, ce sont des dépenses pour un total de 14,1 milliards de francs qui ont été effectuées, dont 12,3 milliards de dépenses comptabilisées comme extraordinaires. Pour mémoire, c'était 15 milliards de francs en 2020, et la différence au niveau du chiffre reflète un engagement encore important de la Confédération pour lutter contre la pandémie en 2021.

Si ce sont surtout des mesures pour compenser les pertes et les effets des fermetures qui avaient été prises en 2020, comme les RHT par exemple, ce sont plutôt des mesures pour soutenir et encourager la reprise qui ont été mises en oeuvre en 2021. Leur coût n'est certainement pas moins important, mais les moyens sont focalisés sur des mesures différentes. Pour prendre l'exemple des RHT que je viens de citer, les dépenses se montaient à 10,8 milliards de francs en 2020, contre 4,3 milliards en 2021.

Cela reflète bien l'évolution des demandes et l'évolution de la situation sanitaire et économique.

En 2021, un nouvel outil a vu le jour: c'est la mesure pour les cas de rigueur. Cela a représenté plus de 4 milliards de francs. On perçoit la situation au travers de ces mesures, puisque 2021 a été l'année de la vaccination, des tests et de la reprise, et que le politique a accompagné ce retour vers une situation aussi normale que possible malgré la présence toujours marquée de la pandémie.

Prochainement, on va discuter du traitement de la dette Covid. Ces premiers chiffres doivent rappeler non seulement l'ampleur du besoin, bien sûr, mais aussi la nécessité d'une certaine rigueur pour s'assurer que notre pays pourra encore faire face aux crises futures avec la même solidité que face à la crise du Covid.

Prenons maintenant les dépenses extraordinaires. Au total, la Confédération a consenti à des dépenses extraordinaires de 14,7 et de 12,3 milliards de francs en 2020 et 2021 pour faire face à la pandémie. Cela mène à un découvert du compte d'amortissement de 20,3 milliards de francs à la fin 2021. A cela s'ajoutent d'autres dépenses extraordinaires budgétisées pour 2022, ce qui mènera sans doute le découvert du compte d'amortissement à un total situé entre 25 et 30 milliards de francs. C'est un niveau jamais atteint jusqu'à ce jour.

La prise de conscience est réelle, au sein de ce Parlement, et personne n'ignore le défi, j'en suis convaincue. D'ailleurs, l'une de nos recommandations a été mise en oeuvre en 2021, puisqu'il s'agissait d'attribuer les distributions supplémentaires octroyées par la BNS, soit 1,3 milliard de francs, [PAGE 312] à la réduction du compte d'amortissement et, donc, à la réduction de la dette liée à la pandémie. A court terme, il n'est pas question de combler ce découvert par une augmentation d'impôts ou par des mesures d'économies. Des solutions doivent être trouvées.

Dans ce sens, une modification temporaire de la loi sur les finances est nécessaire. Le Conseil fédéral a adopté le message pour lancer cette modification le 18 mars, avec notamment l'intention de combler le découvert au moyen d'excédents de financement structurels dans un délai de trois législatures s'il ne peut pas l'être au moyen de recettes extraordinaires. Le Conseil national étant prioritaire, la Commission des finances du Conseil national a ouvert ce point, avec des auditions dans le courant du printemps. Nous traiterons sans doute cette modification temporaire de la loi sur les finances avant la fin de l'année.

Cette parenthèse sur la gestion des dépenses et sur la dette étant fermée, revenons à nos comptes 2021 et prenons un instant pour constater l'évolution des dépenses. Du côté des dépenses, la tendance est à la hausse, avec une augmentation de près de 0,5 milliard de francs par rapport à l'année précédente, soit 88,3 milliards. Encore une fois, la lutte contre la pandémie en est la principale cause, puisque ces dépenses particulières ont atteint 14 milliards, soit 0,9 milliard de moins qu'en 2020, et 12,3 milliards de ces 14 milliards ont été comptabilisés comme dépenses extraordinaires.

Quand on parle des mesures de lutte contre la pandémie, on pense d'abord à la prévoyance sociale, dont les RHT et les APG, soit 6,2 milliards de francs, à l'économie pour 4,5 milliards, la grande partie étant les cas de rigueur, à la santé pour 2 milliards, dont les tests de dépistage et les vaccins, à cela s'ajoute les relations avec l'étranger pour 345 millions ou le trafic pour 589 millions. Pour mémoire ce sont surtout les apports au fonds d'infrastructure ferroviaire et l'indemnisation au transport régional des voyageurs qui sont concernés.

Abstraction faite des mesures de lutte contre la pandémie, les dépenses pour l'activité ordinaire de l'Etat ont moins augmenté que prévu: 1,4 milliard de francs de plus par rapport à 2020, alors qu'une augmentation de 2,4 milliards était prévue. Cette augmentation de 1,4 milliard de francs par rapport à 2020 est la résultante de plusieurs effets qui sont parfois contradictoires.

Les dépenses du domaine de la prévoyance sociale ont augmenté de 741 millions de francs en raison notamment de l'augmentation de la contribution à l'AVS, qui est en lien avec l'augmentation du nombre de bénéficiaires et le relèvement du montant des rentes. Mais il y a également un accroissement grâce à une part des recettes de la TVA qui revient à l'AVS pour 183 millions de francs. L'AI a par ailleurs bénéficié de l'évolution positive des recettes de la TVA pour 228 millions de francs supplémentaires.

Le domaine finance et impôts, qui inclut les recettes de la Confédération revenant à des tiers, a connu quant à lui une augmentation de 1,1 milliard de francs, en raison principalement de la progression des recettes de l'impôt fédéral direct qui sont reversées aux cantons et de la part de l'impôt anticipé qui est reversée aux cantons.

Les dépenses liées au trafic sont également en hausse de quelque 470 millions de francs, notamment en raison d'apports plus importants que prévu au fonds d'infrastructure ferroviaire et au fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération.

Il n'y a pas que des augmentations, il y a une dépense en moins, qui est particulièrement d'actualité, c'est la diminution des dépenses de 609 millions de francs, soit 7,5 pour cent de moins qu'en 2020, pour la formation et la recherche, en raison principalement de la non-association de la Suisse au programme Horizon Europe. Une part du montant seulement a été sollicitée pour financer des mesures transitoires vers la fin de l'année dernière. Rappelons que nous avions budgétisé 8,2 milliards de francs pour 2021 - 8,1 milliards de francs avaient été dépensés en 2020. On se situe à 7,5 milliards de francs réellement dépensés en 2021.

Les autres domaines, qui sont la sécurité, les relations avec l'étranger ou l'agriculture, demeurent relativement stables entre le compte 2020 et le compte 2021.

Je prends encore le chapitre du personnel qui vous est aussi rapporté chaque année. Les rétributions du personnel et les cotisations de l'employeur ont augmenté de 87 millions de francs par rapport à 2020, soit une augmentation de 1,5 pour cent. Cette hausse est surtout imputable à une augmentation pour le Département fédéral de l'intérieur (DFI) de 16,2 millions, pour le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) de 15,8 millions et pour le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) de 11,9 millions. L'augmentation des ressources nécessaires au DFI et au DDPS a été principalement expliquée par la pandémie. Ce n'est pas le cas au DETEC. Là, les postes supplémentaires ont été requis en particulier par l'Office fédéral des routes, notamment pour la mise en oeuvre du nouvel arrêté sur le réseau, et par l'Office fédéral de l'énergie, en raison d'une charge de travail élevée et d'internalisations dans les domaines de l'efficacité énergétique et de l'exécution.

Un autre département concerné par ces besoins supplémentaires est le Département fédéral des affaires étrangères. C'est notamment 9 millions de plus pour le recrutement de nouveaux membres des services de carrière et pour les travaux préparatoires concernant la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l'ONU. Sans oublier Fedpol qui a eu besoin de 5 millions supplémentaires, notamment pour le développement du système d'information Schengen.

Je ne reviens pas sur toutes les augmentations, mais la numérisation ayant été fortement discutée dans certaines sous-commissions, je précise encore ici les augmentations de 2,4 millions de francs pour la mise sur pied et l'intégration du Centre national pour la cybersécurité, et de 2,1 millions pour assurer la réalisation de la transformation numérique au sein du Ministère public de la Confédération.

Par rapport à la numérisation, c'est bien sûr une belle opportunité. C'est aussi un défi dans la mise en oeuvre pour les différents départements, et on peut le constater au fil des ans. La transition exige parfois des ressources importantes en termes de temps et des ressources financières aussi, et un regard de plus en plus précis sur cette transition est porté par les parlementaires. Pour vous donner un exemple, la sous-commission 1 de la Commission des finances, notamment en charge des tribunaux, va consacrer une séance de sous-commission à cette thématique.

Je termine la partie consacrée aux ressources humaines avec la question de l'évolution des effectifs. Fin 2021, l'administration fédérale comptait 37 972 équivalents plein temps. L'augmentation de 283 équivalents plein temps par rapport à 2020 concerne pratiquement tous les départements, sauf le Département fédéral des finances, qui affiche un recul de 47 équivalents plein temps, un recul dû à la diminution des besoins de l'Administration fédérale des douanes et de la sécurité des frontières, mais aussi à la dissolution de l'Unité de pilotage informatique de la Confédération, qui a été transformée et dont les postes ont été transférés à la Chancellerie fédérale et à l'Office fédéral de l'informatique et de la télécommunication.

Des dépenses, passons aux recettes. De ce côté, c'est beaucoup mieux que l'année précédente, puisqu'on relève 1,4 milliard de francs de plus issu de la TVA, 1,2 milliard de plus de l'impôt fédéral direct, et le montant au titre de distribution de la BNS à la Confédération a augmenté de 700 millions. Ces recettes supplémentaires ont été contrebalancées par des recettes inférieures à ce qui était espéré en ce qui concerne l'impôt anticipé, à savoir 0,3 milliard de francs de moins.

Les résultats positifs au niveau des recettes sont un bon signal à ce stade, et c'est encourageant de voir ce reflet positif de la reprise économique. C'est plus qu'un reflet, d'ailleurs, puisque la tendance observée est confirmée par l'évolution du PIB.

En 2020, il y a eu un effondrement du PIB, de moins 2,6 pour cent, à mettre sur le compte de la pandémie et, surtout, des mesures nécessaires pour lutter contre la pandémie. On se souvient de tous les acteurs économiques qui ont connu des restrictions ou carrément une interdiction de rester ouverts. Cela a touché les restaurants, les commerces, les expositions, les spectacles, les événements sportifs ou culturels [PAGE 313] annulés. Bref, on se souvient de cette réalité, et la réduction du PIB en 2020 était attendue. La reprise a toutefois été forte. C'est réjouissant pour l'année 2021, puisque le PIB a augmenté de 3,6 pour cent, ce qui est supérieur à la moyenne et est attribué à la consommation, qui a fortement repris, tout comme le commerce extérieur.

C'est d'autant plus surprenant qu'intuitivement les prévisions ne pouvaient pas être optimistes. On a connaissance des difficultés d'approvisionnement, de la hausse des prix de l'énergie et de certaines matières premières. On sait que cela a un impact direct sur le porte-monnaie des Suissesses des Suisses, et cela représente plus de 0,6 pour cent d'augmentation des prix dans notre pays par rapport à 2020. On peut donc en conclure à court terme et dans un premier temps que cette augmentation des prix n'a pas encore d'effet sur la demande, mais que cela mérite une attention toute particulière, voire une certaine prudence.

Faisons encore un tour maintenant du côté de la dette brute, soit de la totalité des engagements courants et des engagements financiers à court et à long terme. On parle, d'une part, des engagements envers les contribuables et les cantons et, d'autre part, des titres et des créances de la Confédération. Alors, bien sûr, la pandémie a fortement pesé sur les chiffres que je vais donner ici. Si les montants dépensés sont importants, on peut saluer les mesures qui visaient à consolider et à faciliter la reprise économique.

Pour couvrir ses besoins en financement, la Confédération a augmenté ses emprunts de 5 milliards de francs et a réduit son patrimoine financier de 1 milliard. Les besoins en financement restants ont été couverts grâce au niveau élevé des recettes fiscales, des recettes qui ont été permises aussi grâce à des mesures de soutien ciblées qui ont été validées par le Parlement.

Alors qu'en est-il de la dette brute? Elle atteint aujourd'hui 108,6 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 5 milliards. Pour comparaison, elle était de 99,4 milliards fin 2018, donc avant la crise, et de 96,9 milliards fin 2019. Quant à la dette nette, elle a atteint 76,1 milliards, soit une augmentation de 6 milliards. Pour rappel, cette dette nette représente la dette brute moins le patrimoine financier.

Vous avez maintenant les informations en main concernant la dette. Avant de terminer, je reviens sur le compte d'amortissement. Le niveau du compte d'amortissement indique toujours dans quelle proportion la dette liée à la pandémie doit être réduite. Le compte d'amortissement, ce sont les dépenses extraordinaires après la déduction des recettes extraordinaires. Il passera de 20,3 milliards de francs fin 2021 à un chiffre compris entre 25 et 30 milliards fin 2022.

On a, et vous le savez, une base légale qui nous oblige à le combler. C'est tout l'enjeu de la révision de la loi sur les finances et des mesures prises pour combler ce découvert, actuellement en discussion au Conseil national, qui doivent permettre, sans remettre en cause le dispositif du frein à l'endettement, d'éviter des programmes d'économie ou des hausses d'impôts. Vu l'actualité, la situation économique et l'augmentation des prix, il n'est de mon point de vue pas souhaitable de mettre encore plus de pression sur le contribuable, sur les citoyennes et les citoyens de notre pays.

Notre conseil empoignera ce dossier a priori lors de la session d'automne, soit avant la fin de l'année 2022. Il est vrai qu'il y a encore beaucoup de chiffres; il s'agit d'autant d'indicateurs de la santé financière de la Confédération, de l'état de l'économie, de la capacité financière des contribuables.

On constate aussi l'ampleur des dépenses et l'on se souvient que la rigueur budgétaire appliquée jusqu'à présent, notamment depuis l'entrée en vigueur du frein à l'endettement, nous a permis cette réactivité et nous a donné aussi les moyens de s'assurer une reprise comme nous la vivons aujourd'hui.

Terminons donc avec le frein à l'endettement. Le frein à l'endettement est un outil qui vise à éviter que les dépenses puissent être supérieures à long terme aux recettes. Il est dans notre viseur et fera l'objet d'une discussion approfondie, puisque, comme je l'ai dit, un message relatif à la modification temporaire de la loi sur les finances a été adopté le 18 mars 2022 et qu'il doit nous permettre de revenir à une certaine normalité, non seulement pour ce qui est de la situation sanitaire, mais aussi de la situation financière.

On doit aussi se souvenir que la disposition d'exception du frein à l'endettement a permis à la Confédération de conserver sa capacité d'action et que les règles ont été réservées à une situation exceptionnelle. Dans les faits, le frein à l'endettement autorisait un déficit conjoncturel de 1,7 milliard de francs au compte ordinaire. Compte tenu de ce traitement extraordinaire des dépenses, le déficit de financement effectif s'est élevé à 1,4 milliard de francs, avec une marge de 0,3 milliard de francs qui vient créditer le compte d'amortissement du frein à l'endettement.

Je termine mon rapport sur ce frein à l'endettement en soulignant que les chiffres nous rappellent que la situation n'est pas évidente. Ils nous obligent à une certaine prudence.