Parmelin Guy · Bundesrat · 2022-06-09

Wortprotokoll

Je vais me concentrer essentiellement sur les différentes minorités. Tout d'abord, la minorité Nidegger à l'article 1 alinéa 1bis propose d'intégrer dans la loi sur les embargos le fait que le respect de la neutralité soit considéré comme l'élément principal lorsque la Confédération édicte des mesures de coercition. Comme vous le savez, une proposition identique a été discutée et a été rejetée par la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats. Je peux me contenter de répéter ici les arguments évoqués à ce moment-là.

Tout d'abord, il faut signaler que ni le droit ni la politique de neutralité ne s'opposent en principe au fait que la Suisse participe à l'application de sanctions économiques. En revanche, la neutralité peut, dans de très rares cas, influencer la forme concrète que prennent les mesures de coercition en Suisse. Deuxièmement, la question de la neutralité se pose en pratique seulement dans le cas de la reprise de sanctions de l'Union européenne. La Suisse, vous le savez, cela a été répété ici, est tenue d'appliquer telles quelles les sanctions de l'ONU, la neutralité n'entrant pas en jeu dans ce cas. Dans le cas de sanctions édictées par l'Union européenne, le Conseil fédéral décide au cas par cas si la Suisse les reprend intégralement, partiellement ou pas du tout. Dans chaque cas individuel, il procède toujours à une pesée d'intérêts. La neutralité en fait toujours partie intégrante. En d'autres termes, le Conseil fédéral n'édicterait jamais des mesures de [PAGE 1058] coercition qui iraient à l'encontre de la neutralité de la Suisse, et lorsque la neutralité demande d'adapter les mesures de coercition appliquées par la Suisse, le Conseil fédéral le fait.

Le projet devant vous aujourd'hui matérialise l'importance qu'attache le Conseil fédéral à la neutralité dans le domaine des sanctions. C'est pour cette raison que la proposition de la minorité Nidegger est superflue. En outre, la proposition pose un certain nombre de questions d'ordre pratique. Par exemple, la manière dont le respect de la neutralité en tant qu'élément principal primerait sur les différents autres intérêts n'est pas claire.

Il n'est certainement pas opportun que le Conseil fédéral limite sa décision de s'aligner ou pas aux sanctions de l'Union européenne aux seules considérations liées à la neutralité. En ce sens, la proposition de la minorité Nidegger prive le Conseil fédéral de la flexibilité et de la souplesse nécessaires pour une appréciation globale des intérêts de notre pays.

Je dis encore quelques mots sur la proposition Nidegger à l'article 2 alinéa 2bis. Elle vise à biffer cet article qui donnerait au Conseil fédéral la possibilité d'étendre les mesures de coercition lorsque la sauvegarde des intérêts du pays, notamment la neutralité, l'exige. Je vous rappelle que pour le Conseil fédéral cette disposition est la pièce de résistance de toute la révision. C'est pour créer cette disposition que le Conseil fédéral a décidé en 2019 de modifier la loi sur les embargos. Je vous rappelle aussi que la disposition était incontestée au Conseil des Etats ainsi qu'au sein de votre commission. Sans cette disposition, l'interdiction de l'importation des armes à feu en provenance de l'Ukraine tomberait et la même chose vaudrait pour les diverses dispositions dans le cadre des sanctions contre la Russie que, pour des raisons de neutralité, le Conseil fédéral a dû étendre à l'Ukraine. Pour être clair, sans cette disposition, nous enlevons au Conseil fédéral la possibilité de tenir compte de la neutralité lors de la prise de sanctions. Dans le contexte actuel, ce serait extrêmement dommageable.

Je vous prie, ici, de suivre la décision du Conseil des Etats et la position de la majorité de votre commission en acceptant la nouvelle disposition et rédaction de l'article 2 alinéa 2bis.

Toujours à l'article 2 alinéa 2bis, j'en viens maintenant à la minorité Portmann. Il n'est pas judicieux de citer dans la nouvelle disposition des intérêts ou des objectifs concrets sur la base desquels les mesures de coercition peuvent être étendues à d'autres Etats. Cette minorité veut citer une menace pour la Suisse ou des violations présumées du droit international. D'autres, lors des travaux de commission, voulaient citer la neutralité. Or, une telle liste se révélerait de toute façon incomplète. En effet, nous ne pouvons pas exclure qu'à l'avenir des considérations autres que celles prévues par la minorité Portmann puissent rendre nécessaire l'extension des mesures de coercition à d'autres Etats.

Nous pourrions par exemple imaginer des cas où l'extension de mesures de coercition s'imposerait pour éviter des risques pour la réputation de notre pays ou encore pour ne pas mettre en danger les bons offices de la Suisse dans un cas ou dans un contexte bien spécifique. Le texte choisi sert, en outre, les intérêts de la politique étrangère de la Suisse. Citée, par exemple, la neutralité comporte le risque que la Suisse soit forcée de prendre position publiquement sur la qualification qu'elle fait de certains conflits armés. Du point de vue de la politique étrangère, il n'est pas toujours judicieux de le faire. Dans le cas de la Syrie, par exemple, cela pourrait mettre en péril d'autres intérêts de la Suisse, notamment la politique de paix, les bons offices ou l'action humanitaire.

J'en arrive à l'article 2 alinéa 2ter. Votre commission veut donner au Conseil fédéral la possibilité d'édicter des mesures de coercition à l'égard de personnes ou d'entités qui ont commis de graves violations des droits de l'homme. Cette proposition vise donc la création d'une disposition équivalente au Global Magnitsky Act des Etats-Unis. Pour rappel, cette loi adoptée en 2016 permet d'édicter des sanctions à l'encontre d'individus et d'entités impliqués dans des violations des droits de l'homme partout dans le monde. Le Royaume-Uni, le Canada et, depuis peu, l'Union européenne disposent de lois similaires. Cette proposition ouvre concrètement la possibilité à des sanctions autonomes de la part de la Suisse. Or, cela a été rappelé à cette tribune, cela constituerait un changement radical, total, de la politique suisse en matière de sanction.

Jusqu'ici, la Suisse ne prononce pas de sanction de manière autonome. Elle participe à des sanctions largement approuvées sur le plan international. Historiquement, la Suisse a pendant très longtemps eu une attitude critique vis-à-vis de l'imposition de sanctions économiques à d'autres Etats, surtout en raison de notre politique de neutralité. Ce n'est seulement qu'en 1990, en relation avec l'invasion du Koweït par l'Irak, que la Suisse s'est ralliée pour la première fois, sans réserve, aux sanctions prononcées par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Plus tard, la Suisse a aussi commencé à s'associer aux sanctions prises par l'Union européenne.

La loi sur les embargos, telle que formulée en 2002 et telle qu'en vigueur aujourd'hui, reflète cette politique de prudence en ce qui concerne l'utilisation des sanctions. Cette approche a objectivement fait ses preuves. Notre politique est connue, reconnue et acceptée. Pendant les quasi 20 dernières années, elle nous a permis de réconcilier l'imposition de sanctions avec les objectifs de notre politique étrangère. J'ajouterai aussi que l'effet et l'efficacité qu'auraient de telles mesures de coercition autonomes édictées par la Suisse sont plus que douteuses. Les sanctions sont les plus efficaces quand elles sont largement partagées et largement appliquées sur le plan international. La possibilité de sanctions autonomes et unilatérales soulève en outre toute une série de questions quant à leur mise en oeuvre concrète.

Tout d'abord, quels critères objectifs sont utilisés pour choisir les cibles individuelles des mesures de coercition de la Suisse? Les critères proposés, à savoir des violations graves du droit international humanitaire ou du droit international relatif aux droits de l'homme s'appliquent à une multitude de situations à travers le monde.

Ensuite, l'adaptation et la mise en oeuvre de sanctions autonomes nécessiteraient d'importantes ressources supplémentaires. Actuellement, la Confédération ne dispose pas des ressources administratives et de renseignements suffisantes pour préparer et mettre en oeuvre des listings autonomes.

Et puis, nous risquons des procédures juridiques sans fin. Comme vous le savez, les personnes, les entreprises, les organisations inscrites sur la liste des sanctions peuvent demander leur radiation devant les tribunaux. La Suisse doit donc établir les listings de manière qu'ils soient acceptés par les tribunaux avec une base très solide en matière d'éléments factuels. Cela n'est pas facile, comme le démontrent les expériences vécues actuellement par l'Union européenne où un nombre considérable de listings ont tout simplement été rejetés par les tribunaux.

Enfin, je constate que la proposition de la majorité de votre commission prévoit dans sa dernière phrase que le Conseil fédéral "tient compte des sanctions qui ont été prises par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse". Comment faut-il interpréter ceci? Si l'idée est que la Suisse s'aligne sur les mesures de nos principaux partenaires commerciaux, alors nous le faisons déjà, nous n'avons pas besoin d'une nouvelle disposition pour le faire. Si l'idée est que la Suisse mette en oeuvre ses propres mesures, ses propres listings, alors cet ajout est contradictoire - ou à tout le moins superflu.

Soit vous souhaitez des sanctions autonomes, avec les risques, les inconvénients et l'insécurité juridique qui en découlent, soit vous voulez maintenir le système actuel selon lequel la Suisse s'aligne au cas par cas sur les sanctions de l'Union européenne. Faire figurer les deux idées dans une seule disposition nous paraît contradictoire et, surtout, susceptible de générer une très grande insécurité juridique. En conséquence, je vous prie de suivre la minorité Nidegger et de rejeter la proposition de la majorité de la commission.

J'en viens à l'article 2a et à la proposition de la minorité Fischer Roland. Le Conseil des Etats, soutenu par la majorité de votre commission, veut prévoir expressément dans la loi "que les entreprises suisses ne sont pas désavantagées, en comparaison internationale". On peut partager la préoccupation à l'origine de ce nouvel article 2a, mais il est, du point de vue du Conseil fédéral, superflu voire dangereux.

Nous sommes tous favorables à ce que la mise en oeuvre des sanctions suisses soit harmonisée autant que possible [PAGE 1059] au niveau international. Le Conseil fédéral et les autorités compétentes y apportent la plus grande attention. En plus, la loi sur les embargos ne nous permet pas d'être plus stricts que l'ONU ou l'Union européenne, et c'est pour cette raison que les spécialistes du SECO sont en contact régulier avec leurs homologues européens pour des questions d'interprétation et de mise en oeuvre correcte des sanctions, avec une sécurité juridique. Je peux donc vous assurer que les autorités suisses veillent d'ores et déjà à ce que les acteurs économiques de notre pays ne soient pas désavantagés vis-à-vis de leurs concurrents étrangers. Nous ne gagnerons rien à le mentionner expressément dans la loi.

En revanche, la formulation du nouvel article 2a pourrait avoir des conséquences involontaires majeures. Il pourrait renforcer le préjugé que la Suisse cherche simplement à profiter économiquement de la non mise en oeuvre ou de la mise en oeuvre moins stricte des sanctions internationales, et il va de soi que cela peut nuire à l'image de la Suisse. Il va sans dire qu'une conformité rigoureuse dans l'application des sanctions est dans l'intérêt de chaque entreprise. En cas de non-respect des sanctions, vous le savez, une entreprise s'expose non seulement à des risques de réputation, mais peut aussi faire l'objet de sanctions secondaires d'Etats tiers.

Dans cette optique, les entreprises suisses ont donc naturellement tout intérêt à ce que la mise en oeuvre des sanctions en Suisse soit reconnue, acceptée sur le plan international.

Le message que nous risquons de donner avec cette nouvelle formulation à l'article 2a ne fait rien pour augmenter la confiance de nos partenaires internationaux, bien au contraire.

Enfin, je vous rappelle que la mise en oeuvre des sanctions internationales est souvent loin d'être uniforme. Eh oui, Mesdames et Messieurs, cela vaut pour les sanctions de l'Union européenne aussi, dont la mise en oeuvre varie parfois beaucoup entre les différents Etats membres, et d'autant plus pour les sanctions de l'ONU.

Je suis obligé d'ouvrir une parenthèse ici. Au moment où nombre d'intervenants font preuve d'une certaine surenchère sur le plan moral par rapport à la position du Conseil fédéral en matière de sanctions, cette proposition est symptomatique d'une certaine ambiguïté.

Il se pose maintenant aussi, naturellement, la question de savoir sur quels Etats la Suisse devrait s'aligner. Est-ce que la Suisse a vraiment intérêt à s'aligner par principe sur les Etats où règne l'application la moins stricte des sanctions internationales, comme cela semble suggéré par la formulation de l'article 2a? Nous pensons que non. Par contre, si l'idée est que la Suisse doit s'aligner sur ses principaux partenaires économiques, cela est d'ores et déjà le cas. Le nouvel article 2a est donc tout simplement superflu.

Je vous propose ici de ne pas suivre la majorité de votre commission. Les autorités compétentes veillent d'ores et déjà à ce que la mise en oeuvre des sanctions en Suisse soit harmonisée avec ce qui est fait dans d'autres Etats; il n'est pas nécessaire de le mentionner expressément dans la loi, surtout compte tenu des conséquences involontaires et des questions pratiques que je viens d'évoquer.

J'en arrive enfin à l'article 2b. La minorité Portmann propose que le Conseil fédéral soumette immédiatement aux commissions parlementaires un rapport concernant la compatibilité de ses décisions avec la neutralité suisse.

Je partage complètement l'importance que vous donnez, Monsieur le conseiller national Portmann, à la neutralité. Mais votre proposition ne tient pas la route pour les raisons suivantes.

En effet, dans le seul cas où le Conseil fédéral a étendu les mesures de coercition à d'autres Etats, il l'a fait dans le seul intérêt de respecter notre neutralité. Dans ce sens, la nouvelle disposition dans l'article 2 alinéa 2bis est le résultat direct de l'importance que le Conseil fédéral accorde à la neutralité dans le contexte des sanctions. Je l'ai déjà dit, le Conseil fédéral n'édicterait jamais des sanctions qui iraient à l'encontre de notre neutralité.

Un rapport, comme le demande la minorité Portmann, n'apporterait, dans ce sens, aucune plus-value. De tels rapports concluraient sans aucun doute que les décisions du Conseil fédéral respectent pleinement la neutralité. Je peux d'ores et déjà vous l'assurer.