Leuenberger Ernst · Ständerat · 2002-12-12

Wortprotokoll

Erlauben Sie mir eine kleine Vorbemerkung und drei kurze Feststellungen, bevor ich zu meiner grossen Rede ansetze:

Staatsverträge sind eine besonders heikle Angelegenheit. Es sind heikle Gegenstände, besonders dann, wenn es sich um Verträge mit einem befreundeten Nachbarland handelt, mit dem die Schweiz auch wirtschaftlich aufs Engste verflochten ist. Staatsvertragsgenehmigungen sind im parlamentarischen Verfahren mit grösster Sorgfalt und Umsicht unter Abschätzung aller möglichen Folgen an die Hand zu nehmen. Das tut unsere Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen. Sie hat zu diesem Zweck bereits im September eine Subkommission eingesetzt. Diese Subkommission hat das Geschäft zuhanden der Kommission Schritt für Schritt gründlich und immer einvernehmlich vorbereitet und möchte das eigentlich auch weiterhin tun.

Selbstverständlich wird der Bundesrat die Kommission dabei nach Kräften unterstützen und sie stets über alles, was er selber bereits weiss, informieren. Besonders heikel aber ist die öffentliche Erörterung von Verhandlungspositionen in einer Phase, in der die Hoffnung besteht, in Gesprächen etwas bewegen zu können. Diese Situation ist in der Tat eingetreten. Am Montag hat der Bundesrat bekannt gegeben, dass er Herrn Bundesrat Moritz Leuenberger in dieser Sache zu Sondierungsgesprächen mit Deutschland ermächtigt hat. Wir können, wollen und dürfen schweizerische Positionen und Überlegungen in dieser Sache nicht auf dem Marktplatz aushandeln. Kurz: In dieser Debatte wollen wir alles unterlassen, was die erwähnten Gespräche noch schwieriger machen könnte, als sie es eh schon sind. Soweit meine Vorbemerkung.

1. Die Kommission beantragt Ihnen Eintreten auf den Bundesbeschluss. Sie bejaht damit grundsätzlich die Notwendigkeit einer staatsvertraglichen Regelung mindestens der Flugsicherung zwischen Deutschland und der Schweiz.

2. Die Kommission beantragt sodann Rückweisung an die Kommission in der Meinung - und das ist der Stand vom [PAGE 1284] 6. Dezember, kurz bevor der Bundesrat seine Beschlüsse bekannt gegeben hat -, es sei dem Bundesrat eine Chance zu geben, in nochmaligen Gesprächen mit Deutschland einige drängende Probleme vorzutragen und auf Lösungen hinzuarbeiten.

3. Die Kommission ist sich bewusst, dass dieses vorgeschlagene Vorgehen auch beinhaltet, dass die Vorwirkungen des Staatsvertrages zurzeit weiterhin bestehen bleiben, mindestens bis zum Abschluss des parlamentarischen Verfahrens.

Einige Bemerkungen zur Ausgangslage:

Der Bundesrat hat mit Deutschland einen Staatsvertrag ausgehandelt, welcher der schweizerischen Flugsicherung die Befugnis einräumt, die Flugsicherung über einem grossen Gebiet Süddeutschlands durchzuführen. Dieser Vertrag liegt, je mit einem Genehmigungsantrag versehen, vor dem deutschen und dem schweizerischen Parlament. Deutschland tritt in diesem Vertrag hoheitliche Befugnisse an die Schweiz ab und verlangt im Gegenzug die zahlenmässige Beschränkung der An- und Abflüge und, was viel zentraler ist, eine restriktive Regelung für die Wochenenden und die Feiertage. Bei uns ist diese Regelung bekannt geworden als vorgezogene Massnahme oder als Wochenendregelung. Es ist hauptsächlich diese Einschränkung, die den starken Widerstand des Flughafens Zürich, des Kantons Zürich und auch der Fluggesellschaft Swiss hervorgerufen hat.

Diese Wochenendregelung ist seit dem 27. Oktober 2002 in Kraft und wird mit den vereinbarten Ausnahmen angewendet. Deutschland hat schon sehr früh zwei Dinge klar gemacht:

1. Sollte dieser Staatsvertrag nicht zustande kommen, würde Deutschland als Herr über seinen Luftraum in einer Verordnung die Nutzung dieses deutschen Luftraumes regeln.

2. Sollte der Vertrag nicht zustande kommen, behält sich Deutschland vor, die Flugsicherung über seinem Luftraum in seine Kompetenz zurückzunehmen, wozu Deutschland berechtigt ist. Diese zweite Massnahme wäre rechtlich auch nirgendwo anfechtbar.

Der Nationalrat war Erstrat bei dieser Materie. Er hat im Juni das Geschäft behandelt und hat Nichteintreten auf die Vorlage beschlossen. Dieser Nichteintretensbeschluss des Nationalrates ist mindestens nach aussen hin so verstanden worden, dass er die Aussage beinhalte, die Schweiz brauche gar keinen Staatsvertrag und im Übrigen sei der Vertragsinhalt absolut inakzeptabel. So etwa ist der Nationalratsentscheid auch in Deutschland interpretiert worden.

Dieser nationalrätliche Entscheid war allerdings, wenn man die Debatte im Detail nachliest, stark von der Meinung geprägt, nach einem Nichteintreten, nach einer Ablehnung, sei alles wieder wie vorher. Ich komme darauf im kleinen Kapitel über den Status quo ante noch einmal zurück.

Zum Verfahren in Deutschland: Nach dem so genannten Diskontinuitätsprinzip, wonach am Ende einer Legislaturperiode alle nicht verabschiedeten Vorlagen verfallen und somit neu dem Parlament zugeleitet werden müssen, wird der Staatsvertrag in Deutschland erneut dem Bundestag zugewiesen, sodann dem Bundesrat und allenfalls erneut dem Bundestag zum endgültigen Entscheid. Notabene, das ist für uns nicht ganz unwichtig, läuft in Deutschland die politische Diskussion genau umgekehrt als bei uns. Die parlamentarische Opposition in Deutschland findet, der Vertrag sei für die Schweiz viel zu vorteilhaft.

Einige Worte zu diesem berühmten Status quo ante und zu dessen mindestens vorläufiger Beendigung: Die Schweiz hat mit Deutschland im Jahre 1984 eine Verwaltungsvereinbarung über die Flugsicherung abgeschlossen. Deutschland war eigentlich stets unzufrieden mit der Nutzung der Spielräume durch die Schweiz. Deutschland hat daher - und aus verfassungsrechtlichen Gründen recht schnell - eine staatsvertragliche Regelung dieser Geschichte verlangt. Während der zäh geführten Verhandlungen, unter Ablehnung wichtiger schweizerischer Positionen und um zeitlichen Druck aufzusetzen, hat Deutschland per 31. Mai 2001 diese Vereinbarung aus dem Jahre 1984 gekündigt, dies unter Androhung des Erlasses einseitiger Massnahmen, wenn man keine neue Regelung fände. Deutschland hat bekanntlich geltend gemacht, dass die Vereinbarung von 1984 durch die Schweiz so freihändig genutzt worden sei, dass die deutschen Anliegen unter die Räder gekommen seien. Weiter hat Deutschland geltend gemacht, dass es zudem nach deutschem Verfassungsrecht eben auch nötig sei, die Übertragung hoheitlicher Aufgaben an ein anderes Land in einem Staatsvertrag vorzunehmen.

Den für die Schweiz offenbar günstigen Status quo ante beschreibt letztmals Flughafenchef Josef Felder, CEO der Flughafen Zürich AG, in der "NZZ am Sonntag" vom 8. Dezember 2002, wonach der Regierungsrat des Kantons Zürich und der Flughafen die An- und Abflüge nach dem seit Jahrzehnten bewährten System führen möchten; dies bedeute Anflüge hauptsächlich auf den zwei vorhandenen Pisten von Norden, also über Süddeutschland. So einfach ist das. Demgegenüber lese ich in einem Brief des deutschen Verkehrsministeriums vom 26. November 2002 die ebenso lapidare Aussage, wonach man unserer Anregung, zur Situation zurückzukehren, wie sie vor dem 18. Oktober 2001 war, leider nicht folgen könne.

Die Crux der ganzen, durch den Bundesrat geführten Verhandlungen bestand von Anfang an darin, dass jedes Verhandlungsresultat praktisch a priori weniger günstig ausfallen musste, als es der gepriesene Status quo ante war.

Nun einige Ausführungen zu den Arbeiten in der Kommission: Die Kommission hat - obschon sie als Kommission des Zweitrates tätig war - auch Hearings durchgeführt, was sonst eher als unüblich bezeichnet wird. Es sind namentlich die drei hauptbetroffenen Unternehmungen angehört worden, nämlich der Flughafen Zürich Unique, die Fluggesellschaft Swiss und die Flugsicherungsgesellschaft Skyguide. Diese drei hauptbetroffenen Unternehmungen wurden auch nach den Hearings, die im September stattgefunden haben, immer wieder befragt. Vertreter der hauptbetroffenen Kantone sind angehört worden, und im Zusammenhang mit der Zusammenlegung der zivilen und der militärischen Flugsicherung ist auch der Kommandant der Fliegertruppen angehört worden. Es sind Rechtsexperten beigezogen worden, Experten des europäischen und des deutschen Rechtes, und selbstverständlich auch die Direktion für Völkerrecht des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten und das Integrationsbüro aus dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement.

Die Kommission hatte sich mit Folgeabschätzungen auseinander zu setzen - eine ganz wichtige Diskussion, die leider noch zu keinem definitiven Abschluss gebracht werden konnte. Die Kommission verlangte vom Bundesrat respektive vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation einen Bericht über die wirtschaftlichen Auswirkungen des Vertrages, im Besonderen über die Auswirkungen der Wochenendregelung auf die drei betroffenen Unternehmungen. Die Kommission wünschte, dass der Bundesrat diesen Bericht in engster Zusammenarbeit mit den drei betroffenen Unternehmungen erstelle. Der Kommission wurde am 24. Oktober dieses Jahres Bericht erstattet. Die Kommission hat den Bericht am 31. Oktober gewürdigt. Sie ist dabei zum Schluss gekommen, es sei dringend nötig, eine "second opinion" eines Ökonomen, eines Experten, einzuholen. Die Interpretation der vorgelegten Zahlen durch Swiss und den Flughafen einerseits und durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt andererseits differieren derart, dass die Einholung einer "second opinion" als unabdingbar erscheint. Die Kommission möchte dies dringend nachholen, um sie in ihre Gesamtbeurteilung einfliessen zu lassen.

Um Folgeabschätzungen vornehmen zu können, hat die Kommission sodann Ende November die drei hauptbetroffenen Unternehmungen erneut über die Auswirkungen der seit 27. Oktober in Kraft befindlichen Wochenendregelung befragt und hat auch die Frage aufgeworfen, wie sie die Situation bei Nichtgenehmigung des Vertrages beurteilen würden. Die Resultate dieser Umfrage liegen der Kommission seit dem 4. Dezember vor. Die Evaluation konnte auch hier noch [PAGE 1285] nicht abgeschlossen werden. Auch hier sind recht deutliche, aber auch recht kontroverse Aussagen gemacht worden.

Ich komme damit bereits zu den Anträgen der Kommission. Die Mehrheit beantragt Eintreten auf den Bundesbeschluss. Sie bejaht damit die Notwendigkeit einer staatsvertraglichen Regelung der Flugsicherung zwischen Deutschland und der Schweiz. Ich versuche das Eintreten auch mit dem Hinweis auf vorgetragene Argumente für Nichteintreten, unter Berücksichtigung der Risiken des Nichteintretens, zu begründen.

Nichteintreten bedeutet durchaus auch, dass man einen Vertrag nicht für erforderlich hält und den Dingen ihren freien Lauf lassen will. Die Kommissionsmehrheit sieht in diesem Weg sehr grosse Risiken. Ein Antrag auf Nichteintreten stützt sich teilweise auch auf die Hoffnung, mit dem Wegfall des Staatsvertrages gelte automatisch wieder der bereits beschriebene Status quo ante. Angesichts der deutschen Haltung kann dazu nur gesagt werden, dass es wenig Anhaltspunkte zur Stützung dieser Annahme gibt. Nichteintreten wird teilweise auch damit begründet, der Bundesrat könne dann im Sinne einer Tabula rasa mit den Verhandlungen wieder ganz von vorne beginnen. Nichteintreten wird teilweise auch mit der Hoffnung begründet, allfällige einseitige deutsche Massnahmen könnten dann mit Erfolg rechtlich angefochten werden und müssten in der Folge wieder aufgehoben werden; zudem würde ohnehin während der Prozessdauer aufschiebende Wirkung gelten. Diese Annahme hält die Kommissionsmehrheit für riskant optimistisch. Alle Nichteintretensszenarien - ich habe es ausgeführt - beinhalten nach Meinung der Kommission erhebliche Risiken. Wie gesagt - und noch einmal -, der Antrag der Kommissionsmehrheit auf Eintreten stützt sich auf die Überzeugung, dass ein Vertrag im Prinzip besser ist als ein vertragsloser Zustand. Nach Meinung der Kommission sind die Risiken des vertragslosen Zustandes insgesamt zu gross, um ohne Not einem solchen Zustand entgegenzusteuern.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung Eintreten auf die Vorlage. Herr Jenny wird namens einer Kommissionsminderheit einen Nichteintretensantrag begründen.

Die Kommissionsmehrheit hat sodann einen Rückweisungsantrag formuliert, der es dem Rat verfahrensmässig ermöglichen soll, nicht sofort Ja oder Nein zum vorliegenden Staatsvertrag sagen zu müssen, und der dem Bundesrat noch Möglichkeiten offen lässt. Dieser Rückweisungsantrag, den wir in einer Debatte mit der Eintretensfrage behandeln wollen, spricht im Wortlaut - er ist auf der Fahne wiedergegeben - für sich.

Zu Ziffer 1: Dem Bundesrat soll Gelegenheit gegeben werden, in weiteren Gesprächen mit Deutschland Spielräume auszuloten. Seit Montag wissen wir, dass der Bundesrat bereit ist, diesen Weg zu beschreiten. Wenn das Geschäft an die Kommission zurückgewiesen wird, bleibt es im Ständerat. Die Variante wäre ja klar gewesen, das Geschäft an den Bundesrat zurückzuweisen. Wir haben uns aber darüber Rechenschaft geben müssen, dass eine Rückweisung an den Bundesrat die gleiche Wirkung hätte wie ein Nichteintreten oder eine Ablehnung der Vorlage.

Die Kommission geht die zwingende Verpflichtung ein, dem Rat im März Bericht zu erstatten. Das entspricht ja auch der Haltung der Kommission in der Debatte über den Ordnungsantrag, die wir in diesem Rat vor kurzem geführt haben. Sie haben zur Kenntnis genommen, dass Frau Spoerry mit einem Einzelantrag die Kommission verpflichten möchte, im März nicht nur Bericht zu erstatten, sondern auch Anträge zu stellen. Ich halte das, auch wenn die Kommission formell nicht darüber beraten konnte, für eine Selbstverständlichkeit und erkläre hier, dass die Ergänzung gemäss Antrag Spoerry problemlos in unseren Rückweisungsantrag aufgenommen werden kann.

Zu Ziffer 2: Konkrete Probleme vortragen, mit den Vertragspartnern diskutieren und Lösungen anstreben. Wir wissen in diesem Zusammenhang, dass die Hauptsorge der Flughafenbetreiber und -benützer den Kapazitätsfragen gilt. Es gälte auch - und das ist ein schwieriger Teil in diesem Prozess - Partner in diesen Gesprächsprozess einzubeziehen. Gemeint sind natürlich die drei genannten hauptbetroffenen Unternehmungen. Es sind auch die betroffenen Kantone gemeint, z. B. auch als Vertreter der lärmbelasteten Bevölkerung. Auch die deutsche Seite wird ihrerseits sicher entsprechende Konsultationen vornehmen.

Zu Ziffer 3: Hier schlagen wir im Zusammenhang mit der Rückweisung vor, es solle der Kommission doch noch ermöglicht werden, die erwähnte "second opinion" zu den dargestellten wirtschaftlichen Auswirkungen beider Varianten - der Genehmigung und der Nichtgenehmigung des Vertrages - einzuholen.

Einen Ständeratsentscheid im Kommissionssinne vorbehalten, müsste diese Auftragserteilung noch heute erfolgen. Wir wussten und wir wissen, dass in dieser Debatte die Versuchung, dem Bundesrat mit dem Rückweisungsantrag eine riesige Wunschliste mitzugeben, sehr gross ist. Die hauptsächlich diskutierten Fragen kennen wir längst. Ich nenne zwei davon: Den Wunsch nach einem Vertrag über die Flugsicherung und allenfalls nach einem weiteren Vertrag über die Anflüge - also eine Trennung - und den Wunsch, im Vertrag Lärmmengen zu regeln und nicht die Anzahl der An- und Abflüge usw. Der Bundesrat kennt all diese Wünsche längst. Er kennt sie insbesondere auch aus den intensiven Kommissionsberatungen, und er wird versuchen, diese so weit wie möglich zu berücksichtigen.

Der Rückweisungsantrag wurde in der Kommission mit 9 zu 1 Stimmen beschlossen. Der Antragsteller hat darauf verzichtet, einen Minderheitsantrag einzureichen. Damit wirklich keine Unklarheiten im Raum zurückbleiben, will ich zum zweiten Mal unterstreichen: Die Zustimmung des Rates zu diesen Anträgen bedeutet de facto, dass die vorgezogenen Massnahmen mindestens bis zum definitiven Entscheid dieses Parlamentes in Kraft bleiben werden und mit den vorgesehenen Ausnahmen auch anzuwenden sind. Ich will auch deutlich machen, dass die Kommission in der Sache selbst über den Vertrag noch nicht entschieden hat. Ich erlaube mir, die Situation auch in der Kommission weiterhin als durchaus offen zu bezeichnen.

Die Kommissionsmehrheit ersucht Sie, auf die Vorlage einzutreten, sodann die Vorlage mit den erläuterten Auflagen und unter Berücksichtigung des Einzelantrages Spoerry an die Kommission zurückzuweisen. Wir wählen damit den schwierigeren Weg. Er ist schwieriger, als es das einfache Ja oder das einfache Nein hier und heute darstellen würde. Wir tun das aus einem hohen Verantwortungsbewusstsein für alle Betroffenen und für das Land heraus. Wir danken dem Bundesrat dafür, dass er diesen schwierigen Weg mit uns geht.