Engler Stefan · Ständerat · 2022-09-12

Wortprotokoll

Ich spreche für die Kommission und versuche, Ihnen die Argumente dafür und dagegen ausgewogen vorzutragen. Es liegt Ihnen ein Bericht der Kommission vor, und Sie ersehen aus diesem, dass die vorberatende SPK Ihnen mit 6 zu 6 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten die Annahme der Motionen empfiehlt. Eine Minderheit Fässler Daniel lehnt die Motionen ab. Der Bundesrat beantragt ebenfalls die Ablehnung, allerdings ohne sich materiell näher mit der Frage auseinanderzusetzen.

Die Kommission hat Anhörungen mit einer Vertreterin und einem Vertreter der Wissenschaft, einem ehemaligen Mitglied des Bundesgerichtes, einem Richter am Staatsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein und einer Vertretung des Parlamentes des Kantons Zürich durchgeführt. Auf das Ergebnis dieser Anhörung werde ich zurückkommen.

Die Forderung, die Verfassungsgerichtsbarkeit auszubauen, um eine Lücke im Rechtsschutz der Bürgerinnen und Bürger zu schliessen, ist nicht neu. Die Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 sah den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit explizit vor. Erst in der Einigungskonferenz verzichtete der Ständerat, um die Justizreform nicht zu gefährden, auf den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit, was den Berichterstatter im Ständerat, Franz Wicki, zu folgender Aussage bewog (AB 1999 S[NB]979): "Ich bin der Auffassung, dass es die Vorlage, die uns der Bundesrat seinerzeit unterbreitet hatte, durchaus ermöglicht hätte, hier den Rechtsstaat etwas auszubauen. Wir haben aber die Schwierigkeiten gesehen, und ich bin der Meinung, dass zwar im Moment der 'Phantomschmerz' dieser 'Amputation' vorhanden sein wird, aber allzu lange wird er nicht dauern. Irgendwann wird die Frage der beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit wieder auftauchen." Zuvor hatte der Ständerat, anders als der Nationalrat, dem Ausbau der [PAGE 653] Verfassungsgerichtsbarkeit, die durch den Bundesrat beantragt wurde, wiederholt zugestimmt.

In der Folge befasste sich die Bundesversammlung im Zusammenhang mit der Neukonzeption des Finanzausgleichs im Jahre 2002 und diversen Vorstössen erneut mit dieser Frage, ohne dass aber den Forderungen konkrete Schritte mit der Ausarbeitung einer Vorlage gefolgt wären. Bei den letzten Vorstössen handelt es sich um die parlamentarischen Initiativen Studer Heiner 05.445 und Müller-Hemmi 07.476, die im Jahre 2012 scheiterten, und um die abgelehnte Motion Caroni 14.4038 für eine eingeschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit zugunsten der Kantone aus dem Jahre 2014.

Die beiden aktuellen, offen formulierten Motionen verlangen also den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit, nicht die Einführung. Dass Bundesgesetze, die gegen die Bundesverfassung verstossen, nicht befolgt werden müssen, ist ein rechtsstaatliches Postulat. Die konkrete Ausgestaltung der gerichtlichen Überprüfung lassen die Vorstösse offen. Es geht zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht darum, Pro und Contra möglicher Ausgestaltungen einer Ausweitung gegeneinander abzuwägen.

Es würden sich etwa folgende Fragen stellen: Soll die Verletzung aller Verfassungsnormen gerügt werden können oder nur die Verletzung besonders wichtiger Normen? Soll ein Gesetz abstrakt oder nur im Rahmen eines konkreten Anwendungsfalls überprüft werden dürfen? Sollen alle rechtsanwendenden Behörden die Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen dürfen? Welche Rechtsfolge soll die gerichtliche Feststellung, wonach ein Bundesgesetz die Bundesverfassung verletzt, entfalten? All diese Fragen brauchen wir heute nicht zu beantworten.

Für die Mehrheit der Kommission ist der Zeitpunkt gekommen, die Lücke beim individuellen Grundrechtsschutz und beim Schutz der föderalistischen Zuständigkeitsordnung zu schliessen. Diese Lücke besteht, weil Artikel 190 der Bundesverfassung dem Bundesgericht verbietet, Bundesgesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung hin zu überprüfen.

Folgende fünf Überlegungen legen den Schluss der Mehrheit nahe:

1.[NB]Die Bundesverfassung steht über dem Gesetzesrecht. Erst die Durchsetzung der verfassungsmässigen Rechte schützt die Freiheit von Bürgerinnen und Bürgern. Die Forderung nach dem Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit schützt also die Rechte der Bürgerinnen und Bürger, unabhängig davon, ob ihre Rechte durch kantonales oder durch Bundesrecht verletzt werden.

2.[NB]Der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit würde es den Kantonen ermöglichen, sich gegen die Missachtung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung zur Wehr zu setzen. Sie ist föderalistisch geboten, weil sie die Autonomie der Kantone schützt.

3.[NB]Die Verfassungsgerichtsbarkeit schützt die Demokratie, weil sie nicht zulässt, dass ein Gesetz zur Anwendung kommt, das den Vorgaben von Volk und Ständen widerspricht. Sie schützt damit auch das Ständemehr und damit die Bundesstaatlichkeit.

4.[NB]Mit dem geltenden Recht sind die auch von der EMRK abgedeckten Grundrechte besser geschützt als beispielsweise die nur von der Bundesverfassung garantierte Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit. Der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit überwindet diese Kategorisierung von Grundrechten.

5.[NB]Von der Möglichkeit zur gerichtlichen Prüfung einer verfassungsmässigen Gesetzgebung verspricht sich die Mehrheit präventiv ein höheres Mass an Selbstkontrolle durch das Parlament, namentlich dort, wo vom Souverän angenommene Volksinitiativen umzusetzen sind.

Die Minderheit wendet erstens dagegen ein, es bestehe nicht wirklich Handlungsbedarf, es bestehe kein Bedarf, das geltende Regime des Verbots der Überprüfbarkeit von Bundesgesetzen durch das Bundesgericht über Bord zu werfen. Der historische Verfassunggeber habe dies so gewollt, um die institutionelle Ausgewogenheit der Staatsgewalten nicht zu belasten und eine zu starke Stellung der Judikative zu verhindern. Der Judikative solle nicht die Rolle des Gesetzgebers übertragen werden.

Als zweites Argument wendet die Minderheit ein, das System der direkten Demokratie erlaube es dem Souverän, über jedes Bundesgesetz im Rahmen des fakultativen Referendums abschliessend zu befinden. Das wohl letzte Wort liege somit beim Souverän selber.

Drittens sagt die Minderheit, dass eine unerwünschte Verpolitisierung der Gerichte die Folge der richterlichen Überprüfung von Gesetzen wäre. Das Parlament verfüge über eine höhere demokratische Legitimation als die Gerichte.

Als viertes Argument wendet die Minderheit ein, es sei immer auch das Ergebnis einer politisch gefärbten Rechtsauslegung, ob eine Gesetzesbestimmung noch als verfassungskonform durchgehe. Das Parlament sei dafür besser geeignet als ein Richterkollegium.

Fünftens meint die Minderheit schliesslich: Weshalb sollte sich das Parlament in seiner Zuständigkeit einschränken, zumal die vorhandenen Instrumente der präventiven Rechtskontrolle und der Gesetzgebungsprozess zwischen den beiden Kammern krasse Fehlleistungen ausschliessen?

Die Anhörung ergab zusammengefasst folgende Einschätzungen der Expertinnen und Experten: Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist eine gute Idee, aber kein Garant für eine rundum verfassungskonforme Rechtsordnung. Die Lücke in der schweizerischen Verfassungsgerichtsbarkeit sei nicht riesig, aber sie bestehe. Es gebe Argumente dafür und dagegen, wurde von den Experten ausgeführt. Die Verfassungsgerichtsbarkeit würde aber die präventive Rechtskontrolle stärken. Für den Fall der Umsetzung raten die Expertinnen und Experten mehrheitlich, eine Prüfung nur im konkreten Anwendungsfall zuzulassen. Unterschiedlicher Meinung war man bezüglich der Frage, ob nur das Bundesgericht dafür zuständig sein solle oder ob die Verletzung der Verfassung vor allen Gerichten gerügt werden dürfe.

Bei der Gewichtung der Argumente überwog für die Mehrheit der Kommission der erreichte höhere Rechtsschutz für Bürgerinnen und Bürger, dank dem sie sich gegen freiheitseinschränkende Anordnungen, die sich auf ein Bundesgesetz abstützen, wehren können. Die Forderung ist somit ein freiheitliches Anliegen. Die Minderheit kommt in der Abwägung der Argumente zu einem anderen Ergebnis. Unser Kollege Daniel Fässler wird das näher begründen. Ich werde mir erlauben, im Nachgang aus meiner Sicht als Motionär noch einige Überlegungen und Argumente in die Diskussion einzubringen.