Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2022-09-12

Wortprotokoll

Ich danke Ihnen für diese interessante Diskussion, die ich auch schon 2012 in diesem Saal mitverfolgen durfte, allerdings in einer anderen Rolle.

Sollen Gerichte auch Bundesgesetze und -verordnungen auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung überprüfen können und ihre Anwendung untersagen dürfen, wenn sie gegen die Verfassung verstossen? Hier geht es um eine Kernfrage unseres Staatsverständnisses. Die Frage wurde immer wieder diskutiert, einige von Ihnen haben es erwähnt: 2012 zum letzten Mal in diesem Rat, aber auch bei der Justizreform, beim NFA oder eben bei diesen parlamentarischen Initiativen.

Der Ständerat hat die Frage immer wieder gleich beantwortet. Ihre Kammer kam bisher jeweils zum Schluss, dass das bestehende System der Gewaltenteilung funktioniert und gut austariert ist und dass dieses Gleichgewicht durch die Ausweitung der Verfassungsgerichtsbarkeit gestört würde.

Der Bundesrat weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass in diesem gut austarierten System auch das direkt-demokratische Element stark gewichtet wird und die Kantone zudem verschiedene Möglichkeiten haben, um auf die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung hinzuwirken - nicht zuletzt über Sie, die Ständevertreterinnen und Ständevertreter. Und wenn Sie es einmal nicht tun, was machen dann die Kantone? Einige von Ihnen können sich erinnern, wir waren Kolleginnen und Kollegen: 2003 geschah es über das Kantonsreferendum gegen das damalige Steuerpaket. Das war das erste Mal seit 1874; die Kantone haben das Referendum ergriffen und auch gewonnen. Damals wurde insbesondere die Verletzung der Tarifhoheit in Steuerfragen moniert. Auch hier gibt es aufseiten der Kantone Instrumente; das Referendum ist also nicht allein politisch motiviert.

Unabhängig davon, welche Meinung man hier vertritt, muss man sich bewusst sein, dass die Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesgesetze doch einen fundamentalen Eingriff in das seit der Gründung des Bundesstaats bewährte und in den nachfolgenden Jahrzehnten gewachsene System bedeutet. Es ist vielleicht ein Zufall, dass Ihr Ratspräsident heute mit seinen einleitenden Worten zu Beginn der Session der Gründung des Bundesstaats und der Erarbeitung der Bundesverfassung gedachte und auch den herausragenden Staatsmann Ulrich Ochsenbein gewürdigt hat. Es wäre interessant zu hören, was Ochsenbein aus heutiger Warte sagen würde. Ich kann mir nicht vorstellen, dass er es sehr viel anders beurteilen würde.

Auch der Bundesrat ist, wie Herr Würth es gesagt hat, der Meinung, dass es eine Machtfrage, ja eine Machtverschiebung ist, weg von Parlament und Volk, hin zu den Gerichten. Dabei geht es letztlich um die Frage, wer das letzte Wort haben soll: das Parlament, also Sie als Gesetzgeber, oder der Souverän.

Mehrfach wurde nun auch erwähnt, die Masseneinwanderungs-Initiative sei nicht korrekt umgesetzt worden. Ich bin froh, dass Herr Ständerat Rechsteiner darauf hingewiesen hat, dass der Gesetzgeber, die Bundesversammlung, hier eine Interessenabwägung vorzunehmen hatte. Das Volk wollte die Zuwanderung beschränken, aber wollte das Volk über diese Kontingente tatsächlich auch die Bilateralen Verträge infrage stellen? Das ist eine andere Frage.

Sie haben damals entschieden. Letztlich wurde mit der Begrenzungs-Initiative - dass es diese Initiative gab, war sehr gut - die Frage der Personenfreizügigkeit direkt gestellt, worauf das Volk der Personenfreizügigkeit am Ende Rückhalt verlieh. Eigentlich kann man auch sagen, dass damit die Frage der Masseneinwanderungs-Initiative nochmals entschieden werden konnte.

Die beiden Motionäre weisen in ihrer Begründung unter anderem auch auf den fehlenden individuellen Rechtsschutz etwa im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie hin. Hier möchte ich einfach sagen, dass es zu den Corona-Massnahmen zwei Volksabstimmungen gab und dass sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dabei nach intensiven Debatten zweimal sehr deutlich hinter die Corona-Politik von Bundesrat und Parlament gestellt haben. Es ist auch möglich, dass sich jetzt in der ganzen Frage der Energiepolitik, also der Versorgungssicherheit versus Umweltschutz, noch einmal ein Spannungsfeld auftut, bei dem das Volk unter Umständen auch das letzte Wort haben und über diese Interessenabwägung entscheiden könnte.

Man muss sich einfach fragen: Was würde es für unsere demokratische Kultur bedeuten, wenn wir nicht mehr darauf vertrauen könnten, dass das Parlament oder eben auch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in der Lage sind, im Interesse des Landes und seiner Bevölkerung und damit auch im Sinne der Bundesverfassung verantwortungsbewusst zu entscheiden?

Herr Ständerat Engler hat ja dargelegt, warum er die Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit heute anders beurteilt als noch vor zehn Jahren. Ich respektiere das selbstverständlich. Wir kennen uns ja lange genug. Ich meine aber, dass Sie 2012 zu Recht vor einer Politisierung der Justiz gewarnt haben. Herr Zopfi hat das Privileg der späten Geburt. Sie werden sehen: Wenn Sie eine Weile in diesem Rat sind, wird es auch den jungen und den etwas älteren Zopfi geben. Es liegt in der Natur der Sache, dass man auch einmal seine Meinung ändern oder eine Sachlage etwas anders beurteilen kann.

Ich möchte gerne noch einen historischen Verweis machen. Die Bestimmung, über deren Streichung Sie heute beraten, fand bei der Totalrevision von 1874 Eingang in die Bundesverfassung. Das war notabene die gleiche Revision, die auch das fakultative Referendum brachte. Die Einschränkung der Verfassungsgerichtsbarkeit war damals nicht in Artikel 190, sondern in Artikel 113 Absatz 3 geregelt. Aber im Kern lautete sie gleich. Der Bundesrat hatte diese Einschränkung in seinem ursprünglichen Vorschlag nicht explizit festgehalten. Allerdings war er damit bereits 1872 im Nationalrat auf Widerstand gestossen. Es wurden Bedenken geäussert, das Bundesgericht könnte dadurch politisch zu mächtig werden. Ebenfalls wurde befürchtet, es könnte zu sehr in das politische Leben hineingezogen werden und dadurch einen Teil seiner Unabhängigkeit und seines Ansehens einbüssen. Der Bundesrat begegnete diesen Bedenken mit der erwähnten Beschränkungsklausel, die bei der Totalrevision 1874 als Artikel 113 Absatz 3 in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. Es ist mir sehr bewusst, dass diese Bedenken in einer anderen Zeit geäussert wurden, aber der Bundesrat ist der Ansicht, dass sie ihre Gültigkeit im Grunde nicht verloren haben.

Interessant ist, dass just jener Bundesrat, der 1872 die Beschränkungsklausel als Kompromiss eingebracht hatte - das war Jakob Dubs -, später als Bundesrichter diese Einschränkung selber kritisierte und zum Schluss kam, dass das nordamerikanische System mit einer umfassenden Verfassungsgerichtsbarkeit das rationellere sei.

Herr Ständerat Würth hat darauf hingewiesen, dass der Supreme Court in den USA nicht dasselbe sei wie das, was wir jetzt hier diskutieren. Der Verweis auf die USA im aktuellen Kontext ist trotzdem bemerkenswert, weil doch das Urteil, das in Bezug auf den straflosen Schwangerschaftsabbruch gefällt wurde, auch zeigt, dass Gerichte - je nach politischem Standpunkt in diesem Fall - auch nicht immer recht haben, auch nicht höchste Gerichte. Das muss man hier in diesem Bereich schon auch sehen. Die Auslegung eines Bundesgerichtes ist immer auch Ausdruck von Werthaltungen und persönlichen Präferenzen. Man muss hier nicht jemanden heiligsprechen und jemanden nur selig. Ich meine, hier gibt es eben auch einen Bereich, den man nicht voll ausleuchten kann.

Ich möchte noch darauf hinweisen, dass die Bestimmung in Artikel 190 der Bundesverfassung dem Bundesgericht ja keinen Maulkorb verpasst. Es wurde in der Debatte auch erwähnt: Das Bundesgericht kann zuhanden des Gesetzgebers allfällige Konflikte von Bundesgesetzen mit der Verfassung transparent machen, es kann darauf hinweisen.

Als weiteres Element der zahlreich vorhandenen Checks and Balances möchte ich die präventive Rechtskontrolle erwähnen, die das Bundesamt für Justiz zuhanden der politischen Entscheidungsträgerinnen und -träger wahrnimmt. Das hat, glaube ich, Herr Fässler auch erwähnt. Das ermöglicht es dem Bundesrat, aber auch Ihnen, die Entscheidung jeweils im Wissen um mögliche verfassungsrechtliche Bedenken zu [PAGE 663] fällen. Mir geht es manchmal so, dass ich das im Bundesrat einbringe. Manchmal folgt der Bundesrat diesen juristischen Bedenken, manchmal nicht. Manchmal ist der Kompromiss der, dass man es einfach in der Botschaft erwähnt, dass man sagt, das Bundesamt für Justiz habe im Übrigen in der einen oder anderen Frage verfassungsrechtliche Bedenken.

Eine Frage, die jetzt gar nicht erwähnt wurde, ist die Frage der Selektion der Richterinnen und Richter bei einem allfälligen Verfassungsgericht. Ich kann mich gut an die Justiz-Initiative erinnern. Ich habe dort immer argumentiert: Ja, klar sind die Richterinnen und Richter Mitglied einer Partei, aber sie sind nicht parteipolitisch orientiert, sie sind sehr sachorientiert - also gut, soweit man das sein kann, man bringt immer einen persönlichen Rucksack und Werthaltungen mit. Aber wir müssen uns schon bewusst sein, dass die Gesinnung natürlich eine andere Bedeutung hätte, wenn wir eine Verfassungsgerichtsbarkeit hätten. Ein Hearing würde sich nicht auf Fragen der fachlichen Kompetenz und auf deren Beurteilung beschränken; als Parlamentarierin würde mich auch interessieren, wie jemand zum Schwangerschaftsabbruch, wie jemand zur Garantie des Eigentums steht usw. Diese Fragen hätten dann eine ganz andere Bedeutung.

Ein Nein zur Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit - auch das wurde im Ständerat im Jahr 2012 zu Recht festgehalten - ist kein Nein zum Rechtsstaat. Es ist einfach ein Ja zum bestehenden, gut austarierten System der Gewaltenteilung.

Deshalb empfiehlt Ihnen der Bundesrat, die beiden Motionen abzulehnen.

[VS]