Gapany Johanna · Ständerat · 2022-09-14

Wortprotokoll

La modification de la loi sur les finances de la Confédération a été examinée à la dernière séance de notre commission, le 30 août dernier, après son traitement par le Conseil national, qui a apporté des modifications au projet du Conseil fédéral.

Tout d'abord, penchons-nous sur le pourquoi de ce projet, dont vous avez pris connaissance. Nous vivons à une époque qui a connu une pandémie. Cela ne peut pas ne pas avoir eu de conséquences: des dégâts sanitaires, humains, économiques. La Confédération a effectué d'importantes dépenses extraordinaires pour faire face à la pandémie du coronavirus, le Covid-19.

Alors, à peine la pandémie derrière nous, les réflexions et les travaux ont commencé, depuis des mois, pour faire émerger la meilleure solution possible afin de compenser les dépenses précitées. Pour cela, on se base sur les dispositions qui régissent le frein à l'endettement et sur une claire volonté de résorber le découvert, de ne pas transmettre ces dettes aux générations futures et de ne pas non plus menacer la reprise économique après la pandémie. C'est d'ailleurs aussi ce que vise le frein à l'endettement, à savoir permettre aux générations futures et présentes de faire face à des périodes difficiles avec une certaine marge de manoeuvre financière. Alors, cette marge de manoeuvre, nous l'avons eue durant la pandémie et nous souhaitons l'avoir aussi pour faire face aux prochaines crises.

Cette marge de manoeuvre est bien sûr possible grâce au respect de certaines règles; c'est l'une des forces de notre frein à l'endettement. Mais parfois, les règles doivent être adaptées à la réalité, puisqu'au stade actuel, et pour respecter les règles qui régissent le frein à l'endettement, on aurait deux options, soit augmenter les impôts, soit miser sur des programmes d'économie de plusieurs milliards de francs. Ce sont deux options qui ne sont pas soutenables, vu le contexte actuel, fragile et instable, d'où cette quête d'équilibre entre amortir la dette liée au Covid-19 pour donner la marge de manoeuvre nécessaire, et ainsi faire face aux prochains coups durs, et éviter des programmes d'économie et des augmentations d'impôts. C'est ce type de mesures qui serait nécessaire si on maintenait la période d'amortissement de six ans initialement prévue par la loi. C'est donc en quête de cet équilibre qu'on a travaillé sur la modification temporaire de la loi sur les finances, en partant d'abord de la proposition faite par le Conseil fédéral de réduire les dettes de la Confédération liées au Covid-19 d'ici 2035 au moyen des excédents futurs de financement.

Arrêtons-nous un instant sur le niveau des dettes pour comprendre quel est l'enjeu et l'intérêt de ce débat. Le Conseil fédéral a dernièrement donné des chiffres. A la fin de l'année, on devrait avoir des dettes extraordinaires d'environ 26 milliards de francs.

Si l'on respecte la loi sur les finances en vigueur, les 26 milliards de francs devraient être compensés en six ans par des excédents, soit plus de 4 milliards de francs par année à économiser ou à financer par l'impôt. La réalité rend cette exigence difficile à envisager: la pandémie, la guerre en Ukraine, la crise énergétique sont nos réalités. Elles viennent s'ajouter à des réformes nécessaires pour notre prévoyance, pour stabiliser les coûts de la santé, pour adapter les infrastructures et nos émissions de CO2, pour gagner le tournant énergétique, parmi tant d'autres.

Les présents défis ne sont pas synonymes d'économies. Cela rend ce débat d'autant plus important. Venons-en aux solutions qui ont précédé cette modification de loi. Une première étape a été franchie par le Conseil fédéral, qui a décidé lors de sa séance de juin 2021, que la part de la Confédération à la distribution additionnelle de la BNS, soit 1,3 milliard de francs, serait comptabilisée comme recette extraordinaire dès 2021 - et donc inscrite à titre de bonification dans le compte d'amortissement. Cette première étape allège la dette, mais ne résout pas l'entier du problème. La modification de la loi sur les finances reste nécessaire.

La question se posait à ce stade de verser l'intégralité des recettes de la BNS, donc également les distributions ordinaires.

Mais une telle solution aurait nécessité la compensation de ces 660 millions de francs dans le budget ordinaire. C'est la raison pour laquelle seules les recettes extraordinaires sont inscrites à titre de bonification dans le compte d'amortissement.

Cette première étape franchie, il s'agissait ensuite de s'attaquer aux autres adaptations nécessaires, soit la durée de l'amortissement et l'usage d'autres sources de financement, comme le compte de compensation.

La transition est toute trouvée pour en venir au projet du Conseil fédéral de modification temporaire de la loi sur les finances. C'est une modification temporaire qui complète le frein à l'endettement dans la loi sur les finances. Le but est de porter au crédit du compte d'amortissement, non seulement les excédents structurels budgétisés, mais aussi les excédents structurels qui apparaissent dans les résultats du compte. Le projet du Conseil fédéral contient aussi une adaptation du délai d'amortissement pour résorber ce découvert en trois législatures plutôt que dans les six ans initialement prévus.

Le résultat de ce projet est de réduire le découvert du compte d'amortissement d'environ 2,3 milliards de francs par an et de le combler sur une période de onze à treize ans, en partant du principe que les distributions additionnelles de la BNS de 1,3 milliard de francs resteront régulières et que le compte continuera à afficher des soldes de crédit d'environ 1 milliard de francs par année.

Voilà, c'est le tableau de base du Conseil fédéral, sans le coup de crayon apporté par le Conseil national.

On en vient donc à la proposition du Conseil national. Le Conseil national a traité cet objet et a décidé que la réduction devait également se faire en utilisant une partie des excédents de financement passés - pour moitié -, ce qui a pour effet de réduire, dans le même temps, la durée de résorption nécessaire de la dette.

Concrètement, le Conseil national propose de réduire le compte de compensation de la moitié du solde du compte d'amortissement et de l'utiliser pour résorber une partie de la dette. Avec cet apport supplémentaire, on peut sans dommage réduire la durée d'amortissement, ce qui nous amène à une différence dans le temps entre les deux variantes. [PAGE 698]

Avec la variante du Conseil fédéral, le terme est prévu à 2035. Avec la variante du Conseil national, le terme est prévu à 2031. On constate ici la différence entre la proposition du Conseil fédéral et celle du Conseil national; elle se situe sur l'utilisation des excédents passés pour réduire la dette. Le Conseil fédéral propose d'utiliser les excédents futurs, mais de ne pas toucher aux excédents passés. Le Conseil national propose d'en utiliser une partie, environ la moitié, pour réduire le montant à amortir et en même temps la durée d'amortissement. C'est une différence qui a toute son importance, surtout politique; on va le comprendre.

Pour se déterminer, votre commission a traité cet objet en plusieurs étapes. Elle a entamé ses travaux par l'audition d'experts, afin d'avoir un avis scientifique sur le traitement de cette dette et en particulier sur l'usage du compte de compensation, puisqu'il s'agit, comme l'a dit le président de la commission, du coeur de la modification.

Trois professeurs ont été invités à cette fin, avec la volonté de prendre en compte non seulement leur avis d'expert, mais surtout d'échanger avec eux, de pouvoir mesurer directement les effets des différentes propositions, de les entendre sur le projet du Conseil fédéral et sur la version du Conseil national et de voir aussi les solutions proposées dans le cadre de la consultation, puisqu'il s'agit de pistes que nous pouvions envisager.

Il est à noter que la commission a voulu elle aussi entendre des experts, alors que nous sommes le second conseil - c'est un peu particulier. Ils étaient différents de ceux de la commission du Conseil national. La volonté de la commission était d'avoir un échange avec eux. La discussion s'est avérée fructueuse. Elle a permis de constater les différences entre les options, de nourrir les échanges entre les membres de la commission et de créer des bases solides pour poursuivre les différents travaux.

La seconde étape du traitement a eu lieu le 30 août dernier, lorsqu'a eu lieu le débat d'entrée en matière, puis la discussion par article.

Lors du débat d'entrée en matière, certains points ont été relevés en particulier. J'en fais un résumé parce que je pense que cela peut influencer notre échange. Il s'agissait d'une part de l'importance du frein à l'endettement, la marge de manoeuvre qu'il nous a permis de constituer et la nécessité de l'adapter sans l'affaiblir, d'autant plus en tenant compte de l'évolution des dépenses, de l'évolution connue jusqu'à présent et des crises que nous vivons.

Parmi les remarques générales, certaines craintes ont aussi été exprimées, notamment l'usage de certaines méthodes et pratiques qui pourrait être considéré comme un précédent. Cela pourrait être le cas de l'utilisation du compte de compensation.

Il est important de préciser que les deux solutions n'exigent pas de mesures d'économie à ce stade et pas d'augmentation d'impôts. C'est ainsi que l'entrée en matière s'est déroulée. Elle n'a fait l'objet d'aucune contestation. Cela nous a amené à la discussion par article.

C'est sans surprise l'utilisation ou non du compte de compensation qui a le plus animé la commission. Six propositions ont été déposées, dont une a été retirée au cours des délibérations. La commission a examiné trois variantes: la non-utilisation des excédents passés, conformément au projet du Conseil fédéral; l'utilisation partielle des excédents passés, comme le voulait le Conseil national, et l'utilisation totale, selon une nouvelle proposition.

Je vais vous livrer quelques chiffres. Ce n'est certainement pas un moment agréable, mais cela permet de bien comprendre les effets de ces variantes sur les différents comptes. On parle du solde qu'il resterait dans le compte de compensation et dans le compte d'amortissement avec chacune des options. Si on prend la version du Conseil fédéral, on n'y toucherait pas, donc il resterait 23 milliards de francs sur le compte de compensation et 26 milliards de découvert sur le compte d'amortissement à résorber. Si on prend la version du Conseil national, il resterait 10 milliards sur le compte de compensation et 13 milliards sur le compte d'amortissement. Avec une utilisation maximale du compte de compensation, il resterait 0 sur ce compte et environ 3 milliards de découvert sur le compte d'amortissement à résorber.

En plus de ces options fondamentales, il y a une proposition qui a été adoptée à l'unanimité pour adapter légèrement, ou plutôt pour clarifier, la proposition du Conseil national. La proposition du Conseil national précisait qu'un solde devait rester dans le compte de compensation, un solde à un niveau suffisamment élevé. Cette précision ne semblait pas nécessaire à la commission au vu des chiffres. Comme je l'ai dit, le compte de compensation se monte à 23 milliards, le compte d'amortissement à 26 milliards et la compensation se ferait à hauteur de 13 milliards si la solution moitié-moitié l'emportait. Il resterait donc 10 milliards de francs sur le compte de compensation. Par rapport au budget de la Confédération, 10 milliards, cela fait environ 12 pour cent. Donc la notion de solde suffisamment élevé, qui avait été intégrée par le Conseil national, n'est pas nécessaire dans le contexte financier actuel.

Dans le cadre de ce débat d'entrée en matière, je vous propose encore de résumer les votes sur cet article, car cela permet de comprendre la décision finale de la commission et permettra d'aller de l'avant dans cet échange.

Lors du vote, la disposition du Conseil national légèrement adaptée - soit celle que je viens d'expliquer - l'a emporté par 9 voix contre 4 face à la proposition visant à utiliser l'intégralité des excédents passés. En définitive, nous nous sommes positionnés en faveur d'une proposition du Conseil national adaptée.

Ensuite, la commission a donné sa préférence par 7 voix contre 6 au projet du Conseil fédéral, face à cette version modifiée du Conseil national, en relevant que le projet du Conseil fédéral ne donnait lieu à aucun programme d'économie dans les futurs budgets et qu'il était facilement supportable.

Indépendamment de ce bloc, une autre proposition visait à ajouter un nouvel alinéa 4bis à l'article 17b de la loi sur les finances, selon lequel "Lorsque le compte de compensation enregistre un excédent de plus de 6 pour cent des dépenses totales, le surplus est utilisé pour réduire le découvert du compte d'amortissement." Un peu technique, cette proposition a été rejetée par 8 voix contre 4 et 1 abstention.

Au vote sur l'ensemble, la commission a approuvé le projet par 10 voix contre 3.

J'ajoute que ce projet comprend deux autres modifications de la loi sur les finances, qui n'ont en définitive pas de rapport avec la réduction de la dette Covid-19 et qui formalisent la pratique actuelle. Il s'agit du fait de parachever la dernière modification de la loi sur les finances et aussi de prévoir la possibilité de fixer des contributions d'amortissement à titre préventif, aussi lors de l'adoption du compte.

J'en ai terminé et vous rappelle que la commission a approuvé ce projet par 10 voix contre 3. Je reviendrai aussi brièvement que possible lors de la discussion par article pour clarifier l'opinion de la commission.