Parmelin Guy · Bundesrat · 2022-09-21

Wortprotokoll

Tout d'abord, je crois que Mme Maya Graf a dit quelque chose d'extrêmement important: avec le rapport exigé dans le cadre de la Politique agricole 22 plus, nous avons mis à la disposition de la commission tout le dossier adapté en fonction de l'aspect "Ernährungssicherheit" - sécurité de l'approvisionnement -, mais aussi de toutes les préoccupations évoquées dans les différentes motions. Au nom du Conseil fédéral je vous demande d'ailleurs de ne pas accepter ces motions, ne serait-ce que pour éviter de compliquer inutilement le travail qui va être effectué dans les deux chambres et dans la commission de votre conseil, qui a déjà commencé la discussion par article.

Quel est l'objectif de ces motions? Ces motions visent à ce que le Conseil fédéral renforce la sécurité de l'approvisionnement. Les auteurs de la motion estiment que cette sécurité est menacée en raison des conséquences de la guerre en Ukraine, de notre dépendance aux importations et des décisions du Conseil fédéral du 13 avril dernier relatives à la mise en oeuvre de l'initiative parlementaire 19.475. Les auteurs de la motion souhaitent - enfin, ils ne souhaitent pas, ils veulent - que le Conseil fédéral prenne des mesures permettant d'augmenter la production indigène. Pour ce faire, ils l'appellent à mettre à disposition de nouvelles surfaces de production et à revenir sur certaines des décisions d'avril dernier.

La trajectoire de réduction des pertes d'éléments fertilisants, l'exigence de 3,5 pour cent de surface de promotion de la biodiversité sur les terres assolées ainsi que l'adaptation des contributions à la sécurité de l'approvisionnement sont notamment visées. Je vais vous donner l'avis du Conseil fédéral sur ces différents aspects.

Tout d'abord, il faut rappeler un élément important: c'est que l'approvisionnement de la Suisse en aliments vitaux est actuellement assuré. La population a accès en tout temps à des aliments de bonne qualité, à un prix abordable et en quantité suffisante. Avec le portefeuille de production actuel, si vous me passez cette expression, la Suisse atteint un taux d'autosuffisance brute en denrées alimentaires d'environ 57 pour cent et un taux d'autosuffisance net de 50 pour cent. L'agriculture suisse apporte donc une contribution importante à l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires. La Confédération soutient activement cet objectif par des mesures dans les domaines de la production, des ventes, des paiements directs, des améliorations structurelles ainsi que de la recherche, de la vulgarisation et de la promotion de l'élevage.

Par contre, il convient de noter que, pour les moyens de production agricole tels que le diesel, les engrais minéraux, les aliments pour animaux et les machines, il existe une forte dépendance vis-à-vis des importations. Si l'approvisionnement en denrées alimentaires et en moyens de production est compromis par une grave pénurie, la Confédération a la possibilité d'autoriser, dans un premier temps, l'utilisation de réserves obligatoires de denrées alimentaires, d'aliments pour animaux et d'engrais, d'encourager les importations et de limiter les quantités disponibles à la vente. Par exemple, le Département de l'économie, de la formation et de la recherche a décidé, fin 2021, de libérer des réserves obligatoires d'engrais pour faire face à des difficultés d'approvisionnement. [PAGE 824]

Mesdames et Messieurs, ce n'est que lorsqu'une situation de pénurie grave, susceptible de durer plus d'une année, se profile que des mesures d'optimisation de la production agricole indigène et que le rationnement de certains aliments sont, le cas échéant, envisagés. La situation actuelle de l'approvisionnement, je le répète, ne justifie pas une telle optimisation de la production indigène.

J'en viens maintenant à la stratégie à long terme du Conseil fédéral pour renforcer la sécurité alimentaire. L'article 104a de la Constitution fédérale exige que la Confédération crée des conditions qui garantissent la sécurité alimentaire de la Suisse à long terme. Ce mandat comprend divers aspects, et cela me frappe toujours de voir que, suivant d'où l'on vient, on cite ou on fait référence à cet article, mais on n'en garde que la partie qui nous convient, en oubliant ou en passant sous silence le reste. Ce mandat comprend donc divers aspects, tels que la préservation des bases de la production agricole, en particulier les terres cultivables, une production de denrées alimentaires efficiente et adaptée aux conditions locales, et un secteur agroalimentaire orienté vers le marché. Dans cet article, il est aussi question de favoriser des relations commerciales transfrontalières qui contribuent au développement durable du secteur agroalimentaire, ainsi qu'une utilisation des denrées alimentaires respectueuse des ressources, y compris la réduction du gaspillage alimentaire que plusieurs d'entre vous ont évoquée.

Dans son rapport "Orientation future de la politique agricole" du 22 juin dernier, le Conseil fédéral place la sécurité alimentaire au coeur de sa vision à long terme. Concrètement, qu'est-ce que cela veut dire? Cela veut dire que le Conseil fédéral fixe l'objectif suivant: l'agriculture suisse doit contribuer pour plus de la moitié, en chiffres nets, à l'approvisionnement de la population suisse à l'horizon 2050.

Cependant, maintenir le taux d'autoapprovisionnement tout en respectant la capacité de charge des écosystèmes reste un défi majeur. Compte tenu de l'augmentation de la population, ce taux ne peut être maintenu que si certaines conditions sont respectées. Les sols agricoles doivent être préservés, en quantité et en qualité; le progrès technique doit être mis en oeuvre; et les variétés et races résistantes doivent être développées. De plus, il faut que les terres arables soient davantage affectées à des cultures destinées à la production humaine. Par ailleurs, il est naturellement essentiel que ces adaptations de la production soient synchronisées avec celles des modèles de consommation et que les pertes de denrées alimentaires soient réduites. Il faut vraiment éviter un transfert de la charge environnementale à l'étranger par une augmentation des importations.

Je vais aborder maintenant plus précisément les éléments mentionnés dans les différentes motions. Tout d'abord, comme je viens de vous le démontrer, la situation actuelle de l'approvisionnement ne justifie pas une augmentation de la production indigène telle que proposée dans la motion 22.3568, déposée par M. le conseiller aux Etats Chiesa. L'approvisionnement de la Suisse en aliments vitaux, je le répète, est actuellement assuré.

Ensuite, la motion Salzmann 22.3606 évoque notre dépendance aux importations qui serait renforcée par les décisions relatives à la mise en oeuvre de l'initiative parlementaire 19.475. Il est important de relever que les importations dépendent de nombreux facteurs. Il s'agit notamment de la protection douanière, de l'expansion démographique, des fluctuations de prix sur le marché intérieur comme sur les marchés internationaux, et naturellement de la demande intérieure. Du point de vue de l'offre, les importations sont aussi déterminées par les variations que subissent les récoltes du fait de facteurs météorologiques - on a vu les effets de la sécheresse de cette année. Par comparaison, les mesures prévues dans le train d'ordonnances relatives à l'initiative parlementaire 19.475 n'auront vraisemblablement qu'une[NB]faible[NB]incidence sur les importations de denrées alimentaires.

En ce qui concerne les conséquences de la trajectoire de réduction des pertes d'éléments fertilisants, je tiens à signaler que le Conseil fédéral poursuit aussi un objectif de remplacement des engrais minéraux importés en encourageant l'utilisation d'éléments fertilisants basés sur les engrais de ferme et la biomasse indigènes.

Je reviens encore sur l'intervention de M. Salzmann concernant la constitution de réserves obligatoires, le système de "Pflichtlagerhaltung": il est prévu d'effectuer l'année prochaine, comme cela se fait régulièrement, une réévaluation complète du système. Il s'agit par exemple de se demander si ce système est encore trop fondé sur des aspects issus de la Deuxième Guerre mondiale. Récemment, on a aussi parlé de la sécurité d'approvisionnement en semi-conducteurs ou d'autres produits. Il faut faire une analyse soignée. Les spécialistes nous disent par exemple que les capacités de production de semi-conducteurs ont été tellement développées à l'étranger que l'on s'attend à une surcapacité dans le monde. Il faut donc être très, très prudent, mais cette évaluation est prévue et, Monsieur le conseiller aux Etats Salzmann, cela va dans le sens de vos préoccupations.

Les motions Chiesa 22.3567 et Rieder 22.3610 concernent, quant à elles, l'introduction de l'exigence minimale de 3,5 pour cent de surfaces de promotion de la biodiversité sur les terres assolées. Cela a été rappelé, sauf erreur par Mme Thorens Goumaz: cette exigence peut être remplie pour moitié par la production de céréales en lignes de semis espacées. Ce mode de production est favorable à la biodiversité, économiquement intéressant et a un rendement très légèrement inférieur au rendement courant. Les conséquences de l'augmentation des surfaces de promotion de la biodiversité sur la production en général sont moindres, car elles ne sont pas aménagées sur les terres les plus productives. Elles vont peut-être remplacer des prairies temporaires, mais elles n'auront pas une influence décisive sur l'approvisionnement économique du pays.

Voici un autre élément important: contrairement à la bétonisation des sols, ces surfaces de promotion des sols ne soustraient pas de manière définitive des surfaces de terres cultivables à la production de denrées alimentaires. On peut toujours réactiver ces surfaces le cas échéant.

Par ailleurs - et cela a été dit et rappelé -, concernant l'échéance qui a été prévue dans le texte mis en consultation et fixée en 2023, la disposition a été différée d'un an et reportée à 2024 pour mieux observer ce qui se passe sur le plan international.

M. le conseiller aux Etats Knecht a retiré sa motion. Néanmoins, j'aimerais dire quelques mots sur cet aspect des contributions de base à la sécurité de l'approvisionnement. Nous avons souhaité, dans le cadre de la consultation, baisser de 300 francs la contribution de base par hectare pour 2023. Vous l'avez dit, ce sont 160 millions de francs qui devraient être réaffectés au système de production et devraient permettre de financer les objectifs de l'initiative parlementaire. Les exploitations qui sont axées sur les grandes cultures pourraient ainsi être intégrées aux différents programmes concernant les systèmes de production et donc compenser l'abaissement des contributions à la sécurité de l'approvisionnement. Agroscope a réalisé des modélisations qui montrent que, sur le plan de la production de calories, il n'y aurait qu'une baisse marginale. Néanmoins, Monsieur Knecht, je suis prêt à examiner si, en ce qui concerne la réduction de 900 à 600 francs par hectare, il existe une marge de manoeuvre qui permettrait d'atténuer un peu le changement pour les exploitations. Je vous remercie donc d'avoir retiré cette motion. Nous allons analyser encore ceci et nous verrons s'il y a cette marge de manoeuvre.

J'aimerais rappeler en conclusion, et aussi avant d'arriver à une réponse ou à quelques rappels sur différents points précis, que la sécurité alimentaire est une question hautement prioritaire pour le Conseil fédéral, qui évalue régulièrement la situation avec attention, et que l'approvisionnement en denrées alimentaires de la population est garanti actuellement.

Monsieur le conseiller aux Etats Noser, vous avez parlé de l'aspect des cultures en lien avec l'approvisionnement en nourriture des êtres humains. Des éléments à ce sujet figurent dans le paquet d'ordonnances pour 2022. Concernant le problème que vous avez relevé par rapport à la rotation des cultures, ce thème n'a pas fait partie de la consultation, mais il nous reste encore des défis à relever et du travail à [PAGE 825] accomplir concernant les nouveaux programmes, et nous sommes en train de discuter avec la branche pour tâcher de trouver certaines simplifications.

J'aimerais vous dire encore quelques mots pour expliquer ce qu'est, finalement, une garantie d'approvisionnement. Je vous l'ai dit, la situation de l'approvisionnement ne se détériore pas en Suisse. Maximiser la production ne doit pas être un objectif, c'est bien plus important de garantir la pérennité d'un système alimentaire durable. Pour cela, il est extrêmement important aussi de préserver les sols et les terres agricoles. D'abord, il s'agit aussi d'une production de denrées alimentaires qui s'adapte aux conditions locales et qui utilise les ressources de manière efficiente. Il faut une agriculture et un secteur agroalimentaire qui répondent aux exigences du marché. Cela ne sert à rien de produire le triple de pommes de terre si on doit les jeter ensuite ou les donner à manger aux porcs. Il faut un marché, et c'est un élément dont il faut être extrêmement conscient.

Les relations commerciales transfrontalières ont aussi un rôle à jouer, je l'ai dit. Il ne faut pas le sous-estimer. Une utilisation des denrées alimentaires qui préserve les ressources est aussi une chose importante.

Il faut se souvenir que nous sommes un pays densément peuplé, avec peu de surfaces agricoles utiles, et que la Suisse aura toujours besoin d'importer des denrées alimentaires et des moyens de production. L'autarcie est une illusion. On a des plans naturellement, le cas échéant, si un scénario catastrophe se présente, mais je peux vous assurer que, passez-moi l'expression, cela va faire un peu mal à certains. Actuellement, nous constatons que la production indigène dépasse en partie le niveau écologiquement supportable - cela a des conséquences à moyen et à long termes sur la productivité de l'agriculture et sur la sécurité de l'approvisionnement -, c'est la raison pour laquelle il y a eu ces initiatives populaires et cette initiative parlementaire 19.475. Il ne faut pas l'oublier.

Comment sommes-nous préparés à une éventuelle pénurie d'approvisionnement en denrées alimentaires? L'économie doit assurer l'approvisionnement en denrées alimentaires. On l'oublie: ce n'est pas la Confédération, c'est l'économie qui doit l'assurer. La Confédération, l'Etat, n'intervient que quand l'économie n'est plus apte à le faire, en cas de pénurie grave: l'Etat, la Confédération, prend des mesures pour combler les différentes lacunes. Il y a différents niveaux d'approvisionnement à maintenir en cas de pénurie grave, en fonction du type et de la gravité de la crise. Si la pénurie grave ne concerne que certains biens vitaux non substituables, si elle est limitée dans le temps, on vise une compensation complète par la libération de réserves obligatoires combinée à un encouragement des importations.

L'objectif, c'est de garantir en tout temps un approvisionnement minimal en biens vitaux jusqu'à la prochaine période de végétation ou en cas d'importations fortement perturbées. Cette année, nous avons dû importer 40[NB]000 tonnes de céréales étant donné la si mauvaise récolte de l'année passée. Nous avons ainsi pu combler le manque jusqu'à la récolte de cette année, qui couvrira l'intégralité des besoins ou presque.

Outre les réserves obligatoires, des instruments de limitation de la consommation peuvent être utilisés. Ils ont pour but de distribuer les biens rares de manière uniforme à la population. Si une pénurie grave d'une durée supérieure à un an survenait, il serait possible, tout en diminuant l'offre, de réorienter la production sur les surfaces disponibles du pays, ce qui devrait garantir la fameuse offre d'au moins 2300 calories par personne et par jour sans recourir aux[NB]importations.

Afin d'augmenter la production de calories, il faut néanmoins que nos sols gardent leur qualité, que nous en ayons en quantité suffisante. Ce sont les surfaces d'assolement qui sont préservées jalousement. Il faut que le progrès technique soit mis en oeuvre, je l'ai dit, que l'on cultive de nouvelles variétés peut-être plus résistantes à la sécheresse, qui utilisent moins d'intrants. Tout cela, c'est la recherche qui y travaille, et elle travaille bien, je vous prie de le croire.

Il est indispensable de mieux gérer l'eau. L'eau posera un défi exceptionnel ces prochaines années, dans le monde entier, et aussi en Suisse. Dans notre pays, on sous-estime ce facteur parce que nous sommes un pays de montagne et de glaciers. On nous a toujours dit que nous étions le château d'eau de l'Europe, mais le château d'eau a quelques fuites.

Il faudra que nous travaillions aussi - et il y aura d'énormes investissements à consentir - sur la préservation de l'eau dans les canalisations, car il y a des pertes énormes dans certaines canalisations. Les cantons et les communes, vous le voyez lors des périodes difficiles que nous vivons, ont déjà pris différentes mesures pour remédier à ce problème. Nous devrons encore en prendre.

Il y aura peut-être des adaptations de modèles de consommation et de production qui devront jouer un rôle important. Actuellement - cela[NB]a[NB]été[NB]rappelé, je[NB]crois[NB]par[NB]Mme[NB]Graf -, la part des terres assolées réservées à l'alimentation directe humaine représente 40 pour cent des 400[NB]000 hectares de terres assolées disponibles. Environ 60 pour cent de ces terres sont actuellement consacrées à la production de fourrage. La production de calories par hectare est nettement inférieure pour l'alimentation humaine. Nous avons là une marge de manoeuvre, une réserve exploitable, mais alors il faut aussi qu'il y ait un changement dans les habitudes de consommation.

Je ne suis pas partisan de dire aux gens ce qu'ils doivent manger. Le paysan va toujours fournir ce que le marché lui demande. Mais, dans ce domaine, il y a aussi quelque chose qui va certainement évoluer ces prochaines années. S'agissant du gaspillage - dont plusieurs personnes parmi vous ont parlé -, je rappelle que le 6 avril de cette année, le Conseil fédéral a adopté un plan d'action visant à diviser par deux le gaspillage d'ici à 2030 par rapport à l'année de référence 2017.

Voilà ce que je voulais dire en conclusion de ce débat. C'était l'occasion de faire un bilan approfondi de la situation de notre approvisionnement économique sur le plan de l'alimentation. Nous aurons l'occasion de traiter à nouveau ce dossier dans le cadre de la Politique agricole 22 plus, une fois que la commission préparatoire aura terminé ses travaux.

Pour toutes ces raisons et pour ne pas compliquer la situation, je vous propose, au nom du Conseil fédéral, de rejeter toutes les motions.