Hegglin Peter · Ständerat · 2022-09-28

Wortprotokoll

Mit unserer Wirtschaftspolitik waren wir in den vergangenen Jahren äusserst erfolgreich. Dazu haben wettbewerbsfähige steuerliche Rahmenbedingungen einen wesentlichen Beitrag geleistet. Unter anderem haben sich viele international tätige Unternehmen in unserem Land angesiedelt, so auch in meinem Kanton. Diese Unternehmen haben zahlreiche Arbeitsplätze geschaffen, sowohl direkt als auch indirekt bei ihnen zuliefernden Unternehmen. Zudem tragen diese Unternehmen beträchtlich zum Steueraufkommen von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie auch zu den Sozialversicherungsabgaben bei.

Zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit und angesichts des intensiven nationalen Standortwettbewerbes sehen wir uns regelmässig mit Reformbedarf konfrontiert; so war es auch beim Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF), das im Jahr 2020 in Kraft getreten ist. Kaum ist diese Reform erfolgreich umgesetzt, macht es das OECD/G-20-Projekt erneut erforderlich, das Schweizer Unternehmenssteuerrecht weiterzuentwickeln. Während die Arbeiten auf Stufe OECD/G-20 an der Säule 1 zur Marktstaatbesteuerung verzögert sind, ist bei der Säule 2, der Mindestbesteuerung, Handlungsbedarf vorhanden. Wie wollen wir diese umsetzen?

1. Die heutige ordentliche Gewinnsteuer von Bund und Kantonen wird für alle Unternehmen unverändert weitergeführt.

2. Mit einer Ergänzungssteuer soll die Schweiz die Mindestbesteuerung der betroffenen Unternehmensgruppen sicherstellen. Wenn eine in der Schweiz tätige Unternehmensgruppe die Mindeststeuer nicht erreicht, soll sie von der Ergänzungssteuer Gebrauch machen können. Damit werden die zusätzlichen Steuereinnahmen der Schweiz zufliessen, und die hier ansässigen Unternehmen können vor zusätzlichen Steuerverfahren im Ausland geschützt werden. Dafür ist es entscheidend, dass das schweizerische Regelwerk mit den Mustervorschriften der OECD/G-20 übereinstimmt. Der Anwendungsbereich der Ergänzungssteuer soll sich auf grosse Unternehmensgruppen beschränken, die einen[NB]weltweiten[NB]Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro erreichen und die Mindestbesteuerung von 15 Prozent unterschreiten. [PAGE 961]

Mit Artikel 129a Absatz 1 der Bundesverfassung räumen wir dem Bund dazu eine sehr weitreichende generelle Ermächtigung zur Einführung neuer Besteuerungsregeln für grosse Unternehmensgruppen ein. Der Bund wird damit auf Verfassungsstufe Besteuerungskompetenzen erhalten, die bisher zumindest teilweise den Kantonen vorbehalten waren. Damit wird tief in die Tarifautonomie der Kantone eingegriffen, also in deren Recht, die Steuerbelastung für bei ihnen ansässige und bzw. oder tätige Unternehmen im kantonalen Steuerrecht nach gesellschafts- und finanzpolitischen Überlegungen weitgehend selber festzulegen.

Einer solchen verfassungsrechtlichen Kompetenzverschiebung würden die Kantone aus einer rein innenpolitischen, föderalistischen Perspektive sicherlich nie zustimmen. Dass die Kantone die Stossrichtung des Bundesbeschlusses im Grundsatz dennoch mittragen, lässt sich nur mit den internationalen Entwicklungen erklären. Dennoch bleibt aus föderalistischer Sicht ein generelles Unbehagen und die Befürchtung, dass ein derart grosszügig definierter Spielraum zugunsten des Bundes in Zukunft nicht nur genutzt werden könnte, um dringend notwendige Anpassungen zur Abwehr ausländischer Übergriffe auf Schweizer Steuersubstrat und international tätige Unternehmen vorzunehmen, sondern auch, um, gestützt auf die breit formulierte Verfassungsbestimmung, aus ganz anderen Gründen eine Verschiebung von Besteuerungskompetenzen der Kantone an den Bund durchzuführen. Eine solche Interpretation ist klar abzulehnen. Die dem Bund neu gewährten Kompetenzen sind sehr restriktiv und nicht als Freipass für künftige sachfremde Eingriffe des Bundesgesetzgebers in die heutigen Kantonskompetenzen bei der Besteuerung der grossen Unternehmen zu verstehen. Wir als Gesetzgeber und auch der Bundesrat sind gefordert, sich an diese Grundsätze zu halten.

Die Ergänzungssteuer soll gemäss Botschaft eine Bundessteuer sein, die von den Kantonen veranlagt und bezogen wird. Gemäss dem Entwurf des Bundesrates und dem Antrag der Kommission fliessen die Einnahmen zu 75 Prozent den Kantonen zu, die die Gemeinden angemessen berücksichtigen sollen; die übrigen 25 Prozent der Einnahmen gehen an den Bund. Da die Ergänzungssteuer in der Botschaft als Bundessteuer bezeichnet ist, könnte man sich auch eine entsprechende Verteilung gemäss der direkten Bundessteuer vorstellen. Ich habe ebenfalls entsprechende Überlegungen angestellt, bin dann aber wieder davon abgekommen, dies aus folgenden Gründen:

1. Die Ergänzungssteuer ist keine Bundessteuer, sondern eine höhere Ausschöpfung des Steuersubstrats in Tiefsteuerkantonen.

2. Aufgrund eines stärkeren internationalen Standortwettbewerbs, gerade auch mit Standorten, die nicht OECD-konform sind, brauchen die Kantone entsprechende finanzielle Mittel, um mithalten zu können.

3. Die Kantone könnten eine höhere Ablieferung an den Bund mit einer Anpassung ihrer Steuerregelung umgehen.

4. Mit dieser Umsetzung besteht weiterhin ein Anreiz für die Kantone, wettbewerbsfähige Steuerbelastungen für grosse internationale Unternehmensgruppen anzubieten. Nicht zuletzt werden die zusätzlichen Steuereinnahmen der Kantone im nationalen Finanz- und Lastenausgleich mitberücksichtigt. Die Erfahrung zeigt doch auch, dass die finanziellen Mittel in Gemeinden und Kantonen sparbewusster eingesetzt werden als beim Bund.

Ich komme zu den Einnahmenschätzungen. Diese sind sehr schwer vorzunehmen und bewegen sich zwischen 1 und 2,5 Milliarden Franken. Die Datenlage ist sehr fragil, und bestimmte Reformelemente lassen sich nicht quantifizieren. Es könnte sehr wohl auch weniger sein. Für den Bund ist die Reform aber haushaltneutral, da die Mehreinnahmen aus der Ergänzungssteuer abzüglich Mehrausgaben für den Finanz- und Lastenausgleich in zusätzliche Standortmassnahmen fliessen und für diese verwendet werden sollen.

Ich äussere noch ein paar Gedanken zum Finanz- und Lastenausgleich. Die Einnahmen der Kantone und Gemeinden aus der Ergänzungssteuer sollen als zusätzliche Steuereinnahmen in den nationalen Finanz- und Lastenausgleich fliessen. Gesteuert wird der Finanz- und Lastenausgleich bekanntlich über den Ressourcenindex. Der Ressourcenindex eines Kantons berechnet sich aus dem Verhältnis seines Ressourcenpotenzials pro Kopf zum schweizerischen Mittel. Da Unternehmensgewinne heute steuerlich weniger stark ausgeschöpft werden als die Einkommen von natürlichen Personen, sind sie im Ressourcenpotenzial tiefer gewichtet als diese. Die Einnahmen aufgrund der Säule 2 bedeuten eine stärkere fiskalische Ausschöpfung von Unternehmensgewinnen. Somit steigt die Gewichtung der Unternehmensgewinne im Ressourcenpotenzial.

Der Ressourcenausgleich garantiert dem ressourcenschwächsten Kanton eine Mindestausstattung mit finanziellen Mitteln von 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels. Die Mehreinnahmen aufgrund der Säule 2 erhöhen die Fiskaleinnahmen und damit auch die zu erreichende Mindestausstattung in Franken. Dies erfordert eine höhere Dotation des Ressourcenausgleichs. Aufgrund der erwarteten Zunahme der Disparitäten zwischen den Kantonen dürfte sich die Dotation des Ressourcenausgleichs also noch zusätzlich erhöhen. Der Bund finanziert 60 Prozent der Dotation, und die ressourcenstarken Kantone finanzieren zusammen 40 Prozent.

Die Zunahme des Bundesbeitrags an den Ressourcenausgleich dürfte sich im niedrigen dreistelligen Millionenbereich bewegen. Die Mehrbelastung der ressourcenstarken Kantone beläuft sich aufgrund des gesetzlich fixierten Verteilschlüssels auf zwei Drittel der Mehrbelastung des Bundes, gemäss Modellrechnung in der Botschaft auf 165 Millionen Franken pro Jahr. In meinem Kanton würde die Einzahlung in den Finanzausgleich um rund 40 Millionen Franken auf gegen 500 Millionen Franken steigen, wenn die Auswirkungen der STAF noch mit eingerechnet werden. Unsicherheiten bestehen bei diesen Zahlen noch, weil sich die STAF erst in der Umsetzung befindet und noch keine sicheren Daten vorliegen. Das Thema soll im Wirksamkeitsbericht 2026-2029 untersucht werden. Gegebenenfalls sollen Massnahmen vorgeschlagen werden, wenn sich wegen der Auswirkungen wider Erwarten die Ressourcenausgleichszahlungen in einem Ausmass verändern, dass einzelne Kantone erhebliche Mehrbelastungen oder Mindereinnahmen erfahren.

Die letzte Überlegung: Damit der Wirtschaftsstandort Schweiz auch zukünftig im weltweiten Vergleich einen Spitzenplatz einnehmen kann, sollen auch Massnahmen zur Förderung der Standortattraktivität der Schweiz als Ganzes umgesetzt werden, zum Beispiel in den Bereichen Innovation, Bildung, Demografie. Bei den Massnahmen zur Förderung der Standortattraktivität ist der Bund besonders gefordert. Die Kantone sind auch auf die Unterstützung des Bundes angewiesen, insbesondere wenn es um Abklärungen zur internationalen Akzeptanz von Massnahmen geht. Der Bund soll den Kantonen einen Katalog mit international akzeptierten Massnahmen zur Verfügung stellen und die Kantone bei weiteren Abklärungen unterstützen.

Ich empfehle Ihnen, auf die Vorlage einzutreten und ihr zuzustimmen. Dies würde eine zeitgerechte Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2024 ermöglichen.