Bischof Pirmin · Ständerat · 2022-09-28

Wortprotokoll

Eigentlich ist es schon erstaunlich. Jetzt beraten wir eine Gesetzesvorlage, die die Schweiz nie gewollt hat, die uns aufs Auge gedrückt wird, einmal mehr von einer internationalen Organisation. Die Vorlage ist dringlich, es muss alles schnell gehen, sie umfasst die grösste Steuererhöhung, die die Schweiz in den letzten zwanzig Jahren gemacht hat - und trotzdem sind alle in diesem Saal selbstverständlich für Eintreten. Das ist schon ein Phänomen. Das Phänomen lässt sich auch einfach erklären: Wir können nicht anders. Der Bundesrat hatte keine Möglichkeit zu sagen, man setze diese Reform nicht um. Die Gründe wurden genannt, die Strafbesteuerung in anderen Ländern würde sofort greifen, zulasten des schweizerischen Steuersubstrats.

Der Bundesrat hat eine kluge Konstruktion gewählt. Auf den ersten Blick würde man sagen: Ja gut, 15 Prozent Mindestbesteuerung, jetzt heben wir einfach generell die [PAGE 966] Unternehmensgewinnbesteuerung auf 15 Prozent an. Der Bundesrat hat das aber nicht gemacht, sondern es auf Unternehmungen mit einem Umsatz von über 750 Millionen Euro beschränkt. Damit ist die Last dieser Mehrbesteuerung auf die grossen Unternehmungen beschränkt. Kollege Noser hat es richtig gesagt, das sind natürlich auch diejenigen Unternehmungen, die in der Schweiz direkt und indirekt ganz erhebliche Steuereinnahmen abliefern. So weit ist diese Vorlage zwar höchst unerfreulich, aber unbestritten und wahrscheinlich auch nicht so schädlich, wie wenn wir selber die Steuern auf 15 Prozent angehoben hätten. Denn dann wäre klar, dass diese Unternehmungen abwandern würden. Doch weil alle anderen Länder in der Umgebung jetzt auch gezwungen werden, eine Mindeststeuer von 15 Prozent einzuführen, ist der Abwanderungsdruck durch die Steuererhöhung, glaube ich, nicht so gross. So weit, so gut.

Eine andere Frage ist jene, wie Mehreinnahmen, wenn es welche gibt, zu verteilen sind. Sollen sie an den Bund oder an die Kantone bzw., noch genauer gesagt, an diejenigen Kantone gehen, die diese Firmen beherbergen? An sich wäre es möglich gewesen, diese Frage in der Gesetzgebung zu regeln. Wir haben heute eine Verfassungsänderung vor uns, weil wir für diese Reform eine Verfassungsänderung machen müssen. Wir hätten aber die Verteilung zwischen Bund und Kantonen nicht in der Verfassung regeln müssen. Wir hätten das der Gesetzgebung überlassen können. Teilweise machen wir das heute auch. Wir haben zwar eine Verfassungsänderung mit einer Verteilung von 25 und 75 Prozent oder mit was auch immer für einer Verteilung, die wir beschliessen. Aber diese Bestimmung steht nur in den Übergangsbestimmungen. Sie tritt ausser Kraft, sobald die Folgegesetzgebung in Kraft getreten ist.

Der Meccano läuft jetzt etwas merkwürdig, der Kommissionssprecher hat es gesagt. Wir machen zunächst eine Verfassungsänderung. Nachher kommt nicht etwa das Gesetz, nachher kommt eine bundesrätliche Verordnung, damit die Reform rechtzeitig umgesetzt werden kann. Diese Verordnung wird der WAK vorgelegt werden müssen. Wir haben verlangt, dass wir konsultiert werden. Erst im nächsten Schritt wird dann die Gesetzgebung gemacht. Sobald das Gesetz kommt, kommt diese ganze Frage der Verteilung zwischen Bund und Kantonen, die wir heute hier stark diskutieren, wieder auf den Tisch. Die Meinung ist heute natürlich schon, dass wir eine Verfassungsänderung auch mit diesen Bestimmungen machen. Aber richtig in Stein gemeisselt wird der Verteilschlüssel erst mit der Gesetzgebung.

Das ist auch gut so. Wir wissen heute nämlich viele Sachen noch nicht. Wir wissen noch nicht, ob überhaupt Mehreinnahmen kommen und, wenn ja, wie viele. Das werden wir aber irgendeinmal wissen. Und wir wissen noch nicht, wie die Kantone diese Gesetzgebung, die wir heute im Grundsatz hier beschliessen, umsetzen werden. Aber auch das werden wir in sehr kurzer Zeit wissen, wohl nächstes Jahr oder spätestens im Jahre 2024.

Wenn wir die Gesetzgebung machen, werden diese Fragen beantwortet sein, und dann werden wir die Verteilung vernünftig vornehmen können. Wie soll heute eine vernünftige Verteilung gemacht werden? Es ist, wie gesagt, eine relative Frage, aber es geht immerhin um die Aufteilung eines wahrscheinlich grösseren Betrags. Der Bundesrat geht von 1 bis 2,5 Milliarden Franken aus. Ich halte das nicht für unrealistisch. Das EU Tax Observatory geht für die Schweiz von 5,9 bis 7,5 Milliarden Euro aus. Das dürfte wahrscheinlich schon etwas hoch gegriffen sein.

Kollege Ettlin hat es gesagt: Dieses System hat etwas Teuflisches an sich. Dass der Direktor des Centre for Tax Policy and Administration der OECD das selber auch sagt, will schon etwas heissen. Wir nehmen jetzt zum ersten Mal eine fremde Währung in die Schweizer Verfassung auf. Wir schreiben hinein, dass ab jetzt alle schweizerischen Unternehmungen mit einem Umsatz von über 750 Millionen Euro unter eine massive Mehrbesteuerung fallen. Sie haben den Kurs des Euros mitverfolgt. Seit der Bundesrat dieses Papier geschrieben hat, fallen Hunderte von schweizerischen Unternehmungen neu unter diese Gesetzgebung, weil der Euro dauernd sinkt - und wir schreiben den Euro jetzt in die Verfassung hinein. Das hat etwas Teuflisches. Eine Expansion mit zunehmenden Mehreinnahmen ist vorprogrammiert, die zumindest die Schweiz nicht gewollt hat. Aber wir können es nicht ändern.

Wir hätten die Möglichkeit gehabt, den Schweizerfranken hineinzunehmen. Von der OECD wurde aber klar gesagt: Sie können das machen, aber wir rechnen weiterhin mit Euro. Das würde dann wieder eine Zwangsbesteuerung in den anderen Ländern bedeuten. Wir können also nicht anders, und wir können hier eigentlich mit dauernd höheren Mehreinnahmen rechnen.

Jetzt nochmals die Frage: Wie sollen die Mehreinnahmen aufgeteilt werden? An sich ist die Steuer, die wir heute in die Verfassung schreiben, eine Bundessteuer - eine Bundessteuer! Man kann sie also nach Bundessteuerregeln aufteilen. Man kann aber auch sagen, es sei eigentlich eine Besteuerung von Unternehmungen im jeweiligen Kanton und deshalb sei unbestrittenermassen auch ein gewisser Kantonssteuercharakter vorhanden.

Rein juristisch kann man die Frage nicht entscheiden. Und dann kommt die politische Frage: Wie soll die Aufteilung denn vernünftigerweise erfolgen? Die Argumente für beides wurden eigentlich genannt. Was für eine Kantonssteuer spricht, also für die Belassung der Mittel bei den Kantonen, ist die Aussage, dass diejenigen Kantone, die die Firmen beherbergen, auch mit ihrem Geld dafür sorgen müssen, dass sie dort bleiben. Das war auf den ersten Blick ausserordentlich plausibel. Ursprünglich hatte man ja gesagt - wie das schweizerische Tradition ist -, man gibt diesen Firmen dann irgendeine verborgene Steuervergünstigung, einfach ausserhalb dieser Gesetzgebung. Da kam aber sehr schnell die Antwort aus Paris, aus der OECD, dass in diesem Fall einfach wieder die Zwangsbesteuerung kommen würde.

Alle Steuerreduktionen sind mit der Reform unzulässig. Ja gut, wofür können die Kantone das Geld dann einsetzen? Für Standortmassnahmen. Standortmassnahmen können aber sowohl der Bund als auch die Kantone umsetzen. Es gibt für beides Argumente. Für landesweite Standortmassnahmen, die ergriffen werden, um Firmen anzuwerben oder zu behalten, ist der Bund zuständig. Für gezielt kantonale Standortmassnahmen, die ergriffen werden, um eine bestimmte Firma in Zug oder Basel-Stadt zu halten, ist der jeweilige Kanton zuständig.

Diese Standortmassnahmen sind an sich, nach EU-Beihilferecht, weitestgehend unzulässig, weil solche Beihilfen, also Geschenke an Firmen, nach EU-Recht nicht zulässig sind. Die Schweiz fällt nicht unter EU-Recht, sie kann solche Standortmassnahmen also theoretisch umsetzen. Aber im Beziehungsdrama, das die Schweiz im Moment mit Brüssel hat, würde sich das wahrscheinlich nicht unbedingt empfehlen. Beihilfen sind also an sich zulässig. Wie es mein inzwischen verstorbener Aktienrechtsprofessor an der Uni Bern, Professor von Greyerz, gesagt hat: Solche Beihilfen sind verboten, aber üblich. Verboten, aber üblich! Und Kollege Noser hat es gesagt: Hier wird das System mit direkten Hilfen europaweit einfach umgangen. Die Kantone könnten das tun, das stimmt. Und sie könnten auch ihre Besteuerung der natürlichen Personen senken. Sie könnten sie fast auf null senken, wenn sie wollten. Ich weiss nicht, ob es sich empfehlen würde. Es geht ja vor allem um einen Kanton, der das vermutlich machen könnte. Das würde die schweizerische Steuerdiskussion wahrscheinlich noch zusätzlich anheizen.

Rückerstatten können Sie nicht. Die Steuern natürlicher Personen senken, das können Sie. Sie können Standortmassnahmen ergreifen - Frau Kollegin Herzog hat das gesagt -, wie Innovationsförderung und Forschungsförderung; das stimmt. Das könnte auch der Bund tun. Die führenden Schulen in der Schweiz bei den Naturwissenschaften sind keine kantonalen Schulen. Das sind ausschliesslich die beiden ETH. Sie werden vom Bund finanziert. Sie könnten auch, und das ist auch gesagt worden, die Kita-Betreuung fördern, also die Fremdbetreuung von Kindern, dies als Standortfaktor. Das kann man schon tun. Aber wieso sollen das einzelne Kantone wesentlich stärker machen können als andere?

Es gibt eine von Privaten in Auftrag gegebene Studie des Büros BSS in Basel, sie ist vorhin auch mehrfach zitiert [PAGE 967] worden. In der "Neuen Zürcher Zeitung" sind ihre Ergebnisse am 15. August abgedruckt worden. Diese Studie geht davon aus, dass mit der jetzt vorgesehenen Verteilung im Kanton Zug pro Einwohner etwa 1900 Franken anfallen und im Kanton Basel-Stadt 1400 Franken. Dann kommt lange nichts mehr. Über die Hälfte der Kantone erhalten zwischen 0 und 50 Franken pro Einwohner. Ich weiss nicht, inwieweit das so sein wird. Wir haben in der WAK nachgefragt, und die Studie wurde nicht als unplausibel bezeichnet, obwohl natürlich auch diesen Studienerstellern die wesentlichen Zahlen zu der Höhe der Einnahmen noch fehlen, nicht aber jene zur Verteilung. Hier kommen wir dann schon in ein referendumspolitisches Problem hinein, obwohl ich mich auch frage, wer eigentlich dann gegen eine solche Vorlage das Referendum ergreifen würde.

Die Verfassungsvorlage muss auf jeden Fall vors Volk. Die Bevölkerung muss das, was wir heute beschliessen, genehmigen. Da braucht es keine Unterschriftensammlung für ein Referendum. Wenn aber der Bundesrat in der Botschaft feststellt, dass die Disparitäten zwischen den Kantonen im Ergebnis zunehmen, hat das zumindest ein gewisses Sprengpotenzial für eine Volksabstimmung.

Wir haben uns in der Ständeratskommission Mühe gegeben, die Vorlage eingehend zu prüfen. Ich danke der Verwaltung für die Ausarbeitung aller Berichte, die wir bekommen haben. Da die Vorlage noch in den Zweitrat geht, ist bei der Verteilung der Gelder das letzte Wort wahrscheinlich noch nicht gesprochen. Das ist nicht so schlimm, weil am Schluss die Gesetzgebung entscheidet, aber es hat doch eine gewisse Vorwirkung.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten und der Mehrheit zu folgen.