Würth Benedikt · Ständerat · 2022-09-28

Wortprotokoll

Die OECD-Initiative für die Einführung einer weltweiten Minimalsteuer für grosse Unternehmen darf man als steuerpolitische Revolution bezeichnen. "Was technisch klingt, ist realpolitisch für die Schweiz höchst relevant." Dieser Satz stammt nicht von mir, er stammt von Professor Christoph Schaltegger, ich kann den Satz aber eins zu eins unterschreiben.

Was die OECD-Technokraten fertiggebracht haben, ist aus internationaler und nationaler Perspektive bemerkenswert. Es wurde vorhin zu Recht gesagt, das OECD-Instrument sei clever, Herr Ettlin hat sogar gesagt, es sei teuflisch, auch das kann ich unterschreiben. Wenn wir es nicht umsetzen, droht die Nachbesteuerung; wenn wir es nicht umsetzen, werden in den betroffenen Unternehmen sofort die Steuerplanungen ausgelöst, was für den Wirtschaftsstandort Schweiz enorme Auswirkungen haben kann. Wir haben also keine Wahl, die Schweiz muss die OECD-Reform umsetzen, die Schweiz muss auch OECD-kompatibel sein.

Die Reform ist mit Blick auf die Schweiz-internen Gegebenheiten - darüber müssen wir eben auch diskutieren - und mit Blick auf den Föderalismus ein Unding. Zuerst einmal müssen wir uns bewusst sein, dass der Kern des Föderalismus der Selbstbestimmungsföderalismus ist, nicht der Mitwirkungs- oder Vollzugsföderalismus. Wesenskern dieses Selbstbestimmungsföderalismus ist die kantonale Steuerhoheit. Fällt diese, fällt im Prinzip auch der Föderalismus. Zur Steuerhoheit gehört der Steuerwettbewerb, zu dem insbesondere die Tarifhoheit der Kantone gehört. Dieser Steuerwettbewerb wird aber auch begrenzt, einerseits durch die formelle Steuerharmonisierung und andererseits durch den nationalen Finanzausgleich. Es ist also kein ungezügelter Wettbewerb.

Bis heute wurden jegliche Versuche, eine materielle Steuerharmonisierung einzuführen, erfolgreich abgelehnt. Ich kann nicht so weit zurückgehen wie Kollege Rechsteiner; 1971, bei der parlamentarischen Initiative Stich, war ich noch nicht einmal im Kindergarten. Aber ich erinnere an die Abstimmung 2010 über eine SP-Initiative, sie hiess Steuergerechtigkeits-Initiative. Das war eine relativ weitgehende Initiative, welche in der Schweiz die materielle Steuerharmonisierung eingeführt hätte. Damals war das Abstimmungsergebnis nicht überdeutlich, das muss ich Ihnen hier im Saal schon auch vor Augen führen: Immerhin 41,5 Prozent haben Ja gesagt; vier Kantone haben ebenfalls Ja gesagt - unter anderem übrigens Basel-Stadt, Frau Kollegin Herzog, sogar sehr deutlich.

Dieser Steuerwettbewerb und der Föderalismus sind also nicht einfach Selbstläufer. Es geht hier letztlich nicht einmal so sehr um finanzpolitische Fragen, sondern vielmehr um staatspolitische Fragen: Wie halten wir es mit der Kohäsion, mit dem fairen Ausgleich in diesem Land?

Es ist natürlich nicht so, dass man die 26 Kantone in diesem Land einfach am Ressourcenindex bemessen kann. Denn wenn Sie einmal schauen, welche Kantone wie viel zur Wirtschaftsleistung beitragen, dann sieht es auf einmal wieder anders aus, dann sind unter den Top Sechs auch Nehmerkantone, finanzschwache Kantone wie Bern, Aargau und mein Kanton. Wir müssen hier schon etwas differenzierter unterwegs sein und dürfen nicht einfach gerade den Vorwurf der Kleinherzigkeit erheben, wie das vorhin Kollege Noser gemacht hat. Nein, hier geht es doch um recht staatspolitische Fragen. Was war 2010 - ich kann mich erinnern -, als wir über die Steuergerechtigkeits-Initiative abstimmten, das Hauptargument dagegen? Es war die Einführung des neuen Finanzausgleichs, der das Ziel hat, die Disparitäten zwischen den Kantonen abzubauen. Das war das Hauptargument; damit haben wir damals diese Initiative erfolgreich bekämpft.

Hier führen wir nun zum ersten Mal in der Geschichte der Schweiz eine Tarifuntergrenze ein. So gesehen ist das eine materielle Steuerharmonisierung. Diese ist zwar natürlich nur partiell. Aber immerhin gilt das nun bei juristischen Personen. Das ist aus meiner Sicht ein gefährliches Präjudiz. Aber wir haben keine andere Wahl. Was auch passiert - das muss ich hier einfach nochmals unterstreichen, der Bundesrat schreibt es in seiner Botschaft ja selber -, die Disparitäten nehmen wieder zu. Sonst müssten wir ja nicht mehr Mittel in den Ressourcenausgleich stecken. Das ist ja eine Folge davon.

Es kommt ein weiteres Element dazu: die Zeitachse der Umsetzung. Überlegen Sie sich, wie viel Zeit wir uns normalerweise für Übungen wie eine Reform des Finanzausgleichs oder für Steuerreformen nehmen. Wir nehmen uns zu Recht mehrere Jahre, denn solche Übungen sind hochkomplex, und die Wirkungen sind von grosser Tragweite. Hier müssen wir das durchdrücken, wir müssen per 1. Januar 2024 OECD-konform sein.

Das Konzept, es wurde vorhin schon gesagt, ist gut. Ich finde auch, dass der Bundesrat hier eine gute Lösung gefunden hat. Das ist alles so weit in Ordnung. Diese Reform, das ist klar, ist aber eine reine Pflichtübung. Sie macht keine Freude. Umso wichtiger ist es meines Erachtens, dass wir auch einen scharfen Blick darauf werfen, was eigentlich die Ziele dieser Reform sind, wie die Umsetzungsinstrumente aussehen und welche Wirkung sie für Unternehmen und Kantone entfaltet.

Das Ziel ist, meine ich, relativ einfach. Wir müssen einfach per 1. Januar 2024 kompatibel sein, nicht mehr und nicht weniger. Wir wollen keine Unternehmen an Konkurrenzstandorte verlieren. Wir wollen im Quervergleich weiterhin attraktiv bleiben.

Zu den Umsetzungsinstrumenten: Es wurde vorhin zu Recht gesagt, dass die Umsetzungsinstrumente im Idealfall direkt bei den Unternehmen ansetzen sollten, die betroffen sind. Das wäre das Wirksamste, das wäre das Effizienteste. Hier muss man zwischen steuerlichen und nicht steuerlichen Massnahmen unterscheiden. Bei den steuerlichen Massnahmen wurde ebenfalls gesagt, dass der Spielraum auf OECD-Ebene äusserst gering bzw. kaum vorhanden sei. Und auf nationaler Ebene sind sie zu meinem Bedauern teilweise nicht mehr mehrheitsfähig; ich verweise auf die Vorlagen zur Stempelabgabe und zur Verrechnungssteuerreform. Einzig die Tonnage Tax ist noch in der Pipeline. Darum hat man ja bis jetzt aus Politik und Wissenschaft auch nicht viel zur Frage gehört, wie man das steuerlich auffangen könnte. [PAGE 969] Also muss man sich überlegen, welche nicht steuerlichen Instrumente sich anbieten.

Die Kritiker der Reform sagen zu Recht, dass sich der Steuerwettbewerb jetzt natürlich potenziell in einen Subventionswettlauf verwandelt. Die Schweiz hat hier zum Glück keine Tradition. Anders als Frankreich, wo es eine interventionistische Industriepolitik gibt, hat die Schweiz keine Tradition einzelbetrieblicher Förderungen. Ich habe bei der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz nachgefragt, ob sie eigentlich einen Überblick darüber haben, welche Kantone eine Rechtsgrundlage für einzelbetriebliche Förderungen geschaffen haben. Das ist nämlich eine zentrale Umsetzungsvoraussetzung. Man kann ja nicht einfach Geld verteilen, man braucht dafür eine rechtliche Grundlage. Es ist nichts vorhanden, und es ist ja eigentlich auch gut so. Darum ist es eben - und das ist die Schlussfolgerung - nicht so einfach, eine gezielte unternehmensbezogene Umsetzung durchzuführen.

Am Ende sind eigentlich zwei Szenarien möglich. Das eine Szenario ist für mich klar: Die betroffenen Kantone können die Steuern für die natürlichen Personen senken; das ist klar. Dort besteht keine Tarifeinschränkung, dort gilt immer noch die kantonale Tarifhoheit. Da muss man sich einfach die Frage stellen: Wie weit kann das noch gehen? Ist das politisch immer noch tragfähig? Ich persönlich habe wenig Probleme damit. Ich lebe in einer Stadt, die sich im Zentrum des Steuerwettbewerbs mit dem Kanton Schwyz und dem Kanton Zürich befindet. Ich habe keine Probleme damit. Es zeigt sich ja auch, dass es noch andere Faktoren gibt, andere Gründe, wieso sich Leute auf unserer Seite des Sees ansiedeln. Aber ist es auch politisch und gesellschaftlich nach wie vor tragfähig? Diese Frage müssen Sie sich stellen. Ist es wirklich tragfähig, dass die Tiefsteuerkantone die Steuern für die natürlichen Personen noch mehr senken? Das ist das wahrscheinlichste Szenario, ich wiederhole das gerne nochmals.

Das andere Szenario ist, dass wir irgendwie versuchen, Gratiskitas und weiss ich was zur Verfügung zu stellen. Aber auch dann stellt sich die Frage, ob das politisch à la longue im interkantonalen Verhältnis wirklich tragfähig ist. Darum ist die Überlegung, die gemacht wurde, schon richtig. Wenn man standortpolitische Massnahmen trifft, kann man sich mit Fug und Recht die Frage stellen, ob das nur die Kantone tun sollen oder ob das auch der Bund tun soll. Für die innenpolitische Akzeptanz der Reform ist darum die Frage des Aufteilungssatzes zwischen Bund und Kantonen wichtig. Mir ist klar, dass es um den internationalen Wettbewerb geht. Das verstehe ich, aber das ist eine Diskussion, die wir hier im Bundeshaus führen. Draussen wird die Frage der nationalen Implikation der Reform eine mindestens so grosse Bedeutung haben. Darum darf man diese Effekte nicht unterschätzen.

Die Lösung des Bundesrates, zweistufig oder im Prinzip dreistufig vorzugehen - Herr Kollege Bischof hat es Ihnen erläutert -, ist absolut richtig. Wir können den Aufteilungssatz in jedem Fall nachjustieren, und zwar auch auf Stufe Gesetzgebung. So kann man durchaus argumentieren. Ich persönlich bin der Meinung, wir sollten mit dem Aufteilungssatz 50/50 ins Rennen steigen. Das würde die Akzeptanz der Lösung wesentlich verbessern. Ich bin nicht überzeugt, dass das einfach so durchgehen wird. Sie müssen sich bewusst sein: Wir wissen relativ wenig, das ist auch dargelegt worden. Wir wissen wenig über die Ergiebigkeit der Reform, wir wissen wenig über die internationalen Verhältnisse der Reform, darüber, wie sie international umgesetzt wird, ob beispielsweise die Amerikaner mitmachen oder nicht. Auch das wird auf die innenpolitische Akzeptanz einen Einfluss haben. Ich höre schon das Argument: Wieso sollen wir es umsetzen, wenn es die Amerikaner nicht tun?

Wir wissen nicht, wie die kantonalen Umsetzungskonzepte aussehen - ich habe bis jetzt nichts Konkretes auf den Tisch bekommen -, und wir wissen nicht, wie die Effekte im interkantonalen Verhältnis schliesslich sein werden. Tatsache ist einfach, dass die regionalen Unterschiede und die Disparitäten zunehmen werden. Die Frage, wie viel von den finanzstarken Kantonen netto in diesen Finanzausgleich fliessen wird, können Sie im Unterschied zu den vorhin erwähnten Unsicherheiten relativ klar beantworten. Das können Sie recht gut prognostizieren, die Eidgenössische Finanzverwaltung hat das gemacht: Die Antwort ist 7 bis 10 Prozent. Mit anderen Worten: Bei den betroffenen Kantonen wird diese zusätzliche Steuer also netto mit 90 Prozent zu Buche schlagen - seien Sie sich dessen bewusst.

Zum Finanzausgleich könnte man natürlich noch viel sagen, das ist klar. Ich möchte Ihnen einfach nochmals in Erinnerung rufen, was eigentlich der Zweck des Finanzausgleichs ist. Der Zweck des Finanzausgleichs ist erstens, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone zu verringern, und zweitens, und das ist ganz wichtig, allen Kantonen ausreichend Mittel bereitzuhalten, damit sie selbstständig ihre Aufgaben erfüllen können. Ich erinnere an Artikel 47 der Bundesverfassung. Ist dies nämlich nicht mehr der Fall, ist der Druck auf den Zentralismus virulent, klar und offensichtlich. Das wollen wir alle nicht. Das ist ganz zentral, sowohl für Geber- wie auch für Nehmerkantone.

Was wir letztes Mal bei der Reform des Finanzausgleichs gemacht haben, kommt uns nun zugute. Das ist ganz wichtig, das wurde vorhin noch nicht gesagt. Wir haben nämlich letztes Mal gesagt, dass wir den Ausgleich neu über das Gesetz steuern. Neu ist auch, dass die Ausgleichssumme steigt, wenn die Disparitäten zunehmen, und dass die Ausgleichssumme sinkt, wenn die Disparitäten abnehmen. Diese Reform kommt uns nun entgegen. Bei dieser Reform hatten wir aber auch noch Begleitmassnahmen, das möchte ich auch erwähnen. Wir hatten damals den Effekt, dass der Bund mit 280 Millionen Franken zusätzlich im Ressourcenausgleich entlastet wird. Damals hat man gesagt, diese Entlastung werde man wieder einsetzen, einerseits für den soziodemografischen Lastenausgleich und andererseits für eine Übergangshilfe zugunsten der finanzschwachen Kantone, die im Unterschied zum soziodemografischen Lastenausgleich allerdings befristet ist.

Was wir als Entgegenkommen gegenüber den finanzstarken Kantonen auch gemacht haben: Wir haben den Satz der Mindestausschöpfung spürbar gesenkt auf 86,5 Prozent.

Man hat hier also sehr viel gemacht. Diese Begleitmassnahmen, ich erwähne es nochmals, sind befristet. Auch bei der Steuerreform und der AHV-Finanzierung haben wir eine Massnahme eingeführt: Die finanzschwachen Kantone erhalten vom Bund 180 Millionen Franken, auch das befristet auf sechs Jahre.

Ich komme mit Blick auf den nächsten Wirksamkeitsbericht zum Schluss, dass auf die Kantone, die Eidgenössische Finanzverwaltung und das EFD sehr viel Arbeit wartet. Wir müssen in diesem Wirksamkeitsbericht wirklich nochmals genau anschauen, was wir hier anrichten. Das ist auch das Problem der heutigen Diskussion. Wir führen ja letztlich eine Diskussion um Prognosemodelle. Das Prognosemodell, das hier zugrunde liegt, bezieht sich auf das Referenzjahr 2026, dessen müssen Sie sich bewusst sein. Es ist also alles relativ und in der Schwebe. Aber ich sage es nochmals: Beim nächsten Wirksamkeitsbericht müssen diese Effekte sehr genau analysiert werden. Man kann es sich nicht so einfach machen, wie es sich jetzt teilweise Rednerinnen und Redner machen, die gesagt haben: Man muss einfach schauen, dass das Geld zu den drei, vier betroffenen Kantonen geht, dann kommt alles gut. Nein, so wird es leider nicht sein, da muss ich Sie enttäuschen.

Wir müssen beim nächsten Wirksamkeitsbericht schauen, ob die Mindestausstattung von 86,5 Prozent im Licht dieser Entwicklungen noch richtig ist. Gerade das können wir ja neu über das Gesetz steuern. Wir müssen die Gewichtung der Erträge der juristischen Personen im Ressourcenindex anschauen. Sie können sich an die ausführliche Debatte zum sogenannten Zeta-Faktor erinnern. Ich bin etwas erstaunt, dass das in der Kommission offenbar gar kein Thema war. Wir haben die Stellschrauben, um im System des Finanzausgleichs nachzujustieren. Ich erwarte, dass man das dann auch macht.

Ich komme zum Schluss. Aus meiner Sicht ist die Situation leider auch innenpolitisch nicht so einfach, wie es vorhin zum Teil dargestellt wurde. Diese Reform, ich komme auf meinen ersten Satz von Professor Schaltegger zurück, hat innenpolitisch eine überaus grosse Tragweite. Es geht um das [PAGE 970] Verhältnis zwischen Bund und Kantonen und um das Verhältnis der Kantone untereinander. Wir müssen alles daransetzen, dass die Akzeptanz der Reform wirklich gegeben bleibt. Das ist das Entscheidende, damit es überhaupt gelingt, damit wir dieses Ziel erreichen können, letztlich zugunsten der Planungs- und Rechtssicherheit für die Wirtschaft.

Es wurden jetzt ja verschiedentlich die Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren zitiert. Ich habe mit einigen von ihnen auch individuelle Gespräche geführt. Ich muss Ihnen einfach sagen: Wenn man diese Diskussion individuell etwas differenzierter führt, dann merkt man schnell, dass die 25 Prozent, wie sie uns seitens der Finanzdirektorenkonferenz auf den Tisch gelegt wurden, nicht in Stein gemeisselt sind. Vielmehr muss das dann eben auch mit Blick auf die weiteren Arbeiten im Rahmen des NFA-Wirksamkeitsberichtes durchaus nochmals angeschaut werden. Kurzum: Ich bin der Meinung, dass wir mit 50/50 mit einer ausgewogeneren Lösung ins Rennen steigen würden. Ich gehe davon aus, dass der Zweitrat diese Problematik der Effekte innerhalb der Schweiz, die wir meines Erachtens noch zu wenig vertieft haben, nochmals wirklich vertieft anschaut und auch eine politische Abwägung macht, was wirklich sachgerecht ist. Ich hoffe, dass er dann auf eine 50/50-Lösung kommt und dass wir uns dieser anschliessen.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen Eintreten auf diese Vorlage.