Ettlin Erich · Ständerat · 2022-11-30

Wortprotokoll

Ich darf das nächste Geschäft der SGK-S vorstellen. Dieses ist aufgrund seiner Komplexität nicht einfach zu vermitteln. Ich versuche es so gut wie möglich.

Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG) verpflichtet die Kantone, die Prämien der Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu verbilligen. Das ist die Ausgangslage. Der Bund gewährte den Kantonen, basierend auf den Zahlen von 2020, dafür einen Beitrag in der Höhe von 2,9 Milliarden Franken. Der Beitrag der Kantone umfasst 2,6 Milliarden Franken, also weniger. Die am[NB]23.[NB]Januar 2020 eingereichte Volksinitiative "Maximal 10 Prozent des Einkommens für die Krankenkassenprämien (Prämien-Entlastungs-Initiative)" fordert nun, dass die Versicherten höchstens 10 Prozent ihres verfügbaren Einkommens für die Prämien aufwenden müssen. Die Prämienverbilligung soll zu einem Anteil von mindestens zwei Dritteln vom Bund und zum verbleibenden Betrag von den Kantonen finanziert werden.

Obwohl wir die Prämien-Entlastungs-Initiative in der Kommission noch nicht behandelt haben, da wir darauf warten, zuerst den Gegenentwurf abzuarbeiten, erläutere ich Ihnen die Initiative, damit wir die Überleitung zum Gegenentwurf haben. Der Bundesrat lehnt die Initiative ab, insbesondere weil der Bund noch mehr beitragen müsste und es die Kantone sind, die die Kosten und die Leistungserbringung beeinflussen. Da die Prämien stärker steigen als die Einkommen, wäre auch dynamisch gesehen schnell mit hohen Mehrkosten für die Kantone und den Bund zu rechnen. Zudem[NB]blendet[NB]aus[NB]Sicht[NB]des[NB]Bundesrates die Initiative die Kostenseite aus.

Da die Versicherten bei einer Annahme der Initiative höchstens 10 Prozent ihres Einkommens für die Prämien aufwenden müssten, hätten sie je nach Umsetzung der Initiative weniger Anreize, besondere Versicherungsformen abzuschliessen. Deshalb werden die Auswirkungen der Initiative mit der Standardprämie geschätzt. Basierend darauf hätte die Initiative im Jahr 2020 zu Mehrkosten von 4,5 Milliarden Franken für Bund und Kantone geführt. Beim Bund wären es wesentlich mehr, da er zwei Drittel der Mehrkosten übernehmen müsste. Man schätzt die Kosten für den Bund auf rund 3,5 Milliarden Franken. Das ist die Initiative.

In seiner Botschaft an das Parlament anerkennt der Bundesrat das Problem der Belastung der Schweizer Haushalte durch die Krankenversicherungsprämien. Deshalb schlägt er eine Änderung des KVG als indirekten Gegenvorschlag zur Prämien-Entlastungs-Initiative vor. Die Kantone sollen verpflichtet werden, die Prämienverbilligung so zu regeln, dass sie einem Mindestanteil der Bruttokosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) im betreffenden Kanton entspricht. Damit erhalten die Kantone einen Anreiz, ihre Bruttokosten zu dämpfen. Insbesondere soll auch der Kantonsanteil nicht weiter sinken. Jeder Kanton soll einen bestimmten Mindestbeitrag leisten.

Jetzt zu den Details: Mit dieser Änderung sollen die Kantone verpflichtet werden, die Prämienverbilligung so zu regeln, dass diese in einem Kalenderjahr mindestens einem bestimmten Anteil der Bruttokosten der OKP entspricht. Dieser Anteil hängt davon ab, wie stark die Prämien die Versicherten mit unteren Einkommen des entsprechenden Kantons nach der Verbilligung belasten. Ein Kanton muss maximal 7,5 Prozent der OKP-Bruttokosten der Versicherten, die ihren Wohnsitz im Kanton haben, für die Prämienverbilligung aufwenden. Damit lehnt sich die neue Regelung an den Bundesbeitrag für die Prämienverbilligung an, der ebenfalls 7,5 Prozent der Bruttokosten der OKP beträgt. Neu soll in jedem Kanton ermittelt werden, wie stark die Prämien nach der Verbilligung die Versicherten mit den untersten 40 Prozent der Einkommen durchschnittlich belasten. Es ist also ein anderer Ansatz. Der Ansatz ist nicht individuell, auf die Einzelnen ausgerichtet, sondern aus[NB]Kantonssicht[NB]gestaltet,[NB]und[NB]es[NB]geht[NB]um[NB]die[NB]erwähnten untersten 40 Prozent.

Dafür soll auf das steuerbare Einkommen nach dem Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) statt auf das verfügbare Einkommen abgestellt werden. Der Vorteil beim DBG ist, dass es eine für die ganze Schweiz einheitliche Festlegung ist. Neu sollen nicht nur die Standardprämien, sondern auch die Prämien der besonderen [PAGE 1104] Versicherungsformen berücksichtigt werden. Somit werden die Auswirkungen aufgrund der mittleren Prämie statt aufgrund der Standardprämie geschätzt. Deshalb werden die Grenzwerte, die herangezogen werden, um die Minimalanforderungen in Prozent der Bruttokosten zu bestimmen, geändert. Neu sollen beim Bestimmen der Minimalanforderungen in Prozent der Bruttokosten die zwei sprunghaften Anstiege vermieden und eine lineare Kurve angestrebt werden.

Ich habe gesagt, die Beiträge lägen bei maximal 7,5 Prozent. Im Vorentwurf waren noch drei Stufen vorgesehen. Je nach verbleibender Prämienbelastung betrug im Vorentwurf der Mindestanteil 7,5 Prozent der Bruttokosten; ich komme dann in der Detailberatung darauf zurück. Der Bund soll den Mindestanteil der Kantone ermitteln, damit es keinen Wildwuchs gibt. Der Entwurf sieht mit zunehmender Prämienbelastung der Versicherten einen linearen Anstieg der Minimalvorgaben für die kantonalen Ausgaben für die Prämienverbilligung vor. Bei einer Prämienbelastung bis zu 10 Prozent des Einkommens sollen die Kantone mindestens 5 Prozent der kantonalen OKP-Bruttokosten für die Prämienverbilligung aufwenden. Zusätzlich werden ab einer Prämienbelastung von 18,5 Prozent die kantonalen OKP-Bruttokosten bei 7,5 Prozent gedeckelt. Das entspricht dann dem Maximalbeitrag, 7,5 Prozent analog zum Bundesbeitrag.

Was sind die Kosten dieses Gegenvorschlages des Bundesrates? Es entstehen keine Kosten für den Bund, weil er die Aufgabe, die Prämienverbilligung zu verbessern, den Kantonen gibt. Die Kosten für die Kantone werden auf etwa 500 Millionen Franken geschätzt.

Eine weitere Begründung für den Gegenvorschlag des Bundesrates und die einseitige Verteilung auf die Kantone ist, dass der Bund anteilig mehr an die Prämienverbilligung bezahlt als die Kantone, wie aufgezeigt wurde. Die Anteile der Kantone liegen zwischen 12,2 Prozent in Appenzell[NB]Innerrhoden und 66,7 Prozent in Genf, wenn man von einem Total von 100 Prozent aus Kantons- und Bundesbeiträgen ausgeht. In Appenzell Innerrhoden trägt der Bund die restlichen 87,8 Prozent. Im Durchschnitt haben die Kantone 47,9 Prozent zur Prämienverbilligung beigetragen. Im Jahr 2010 betrug der Anteil der Kantone rund 50 Prozent. Damals wurden die Prämien von knapp 30 Prozent der Versicherten verbilligt. Im Jahr 2020 sank der Wert auf 27,6 Prozent. Das ist einer der Hauptgründe dafür, dass der Bundesrat hier nur bei den Kantonen ansetzt. Er sagt eigentlich, dass der Anteil der Kantone gesunken ist, während sein Anteil gestiegen ist. Er will hier die Kantone in die Pflicht nehmen.

Noch etwas zur Verteilung der Prämienverbilligungen, zur Frage, wohin sie gehen - das wurde im Nationalrat zu einem Thema -: Im Jahr 2020 wurden von den 5,5 Milliarden Franken, welche für die Prämienverbilligung aufgewendet wurden, 3 Milliarden für die Prämienverbilligung von EL- und Sozialhilfebezügerinnen und -bezügern verwendet. Somit blieben 2,5 Milliarden Franken, um die Prämien der übrigen Versicherten zu verbilligen. Im Jahr 2020 entsprach dieser Betrag 46 Prozent der gesamten Prämienverbilligung. Im Jahr 2010 betrug der Anteil noch 56 Prozent. Zur Erinnerung: Der Bund trägt fünf Achtel und die Kantone tragen drei Achtel der Kosten der Ergänzungsleistungen. Die Entwicklung zeigt, dass die Problematik der Prämienverbilligung auch darin liegt, dass der Mittelbedarf für Bezüger und Bezügerinnen von[NB]Ergänzungsleistungen[NB]und Sozialhilfe massiv angestiegen ist.

In der Sommersession 2022 hat der Nationalrat die Prämien-Entlastungs-Initiative mit 121 zu 67 Stimmen zur Ablehnung empfohlen und den indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates mit 119 zu 66 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen. Der Nationalrat hat den indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates in drei Punkten abgeändert. Insbesondere hat er beschlossen, dass die Prämienverbilligung für Ergänzungsleistungsbezüger separat finanziert werden soll. Dies führt dazu, dass die Kantone nicht, wie vom Bundesrat vorgesehen, 500 Millionen Franken mehr, sondern zwischen 800 und 900 Millionen Franken mehr für die Prämienverbilligung aufwenden müssen. Hinzu kommen aber noch rund 1,3 Milliarden Franken Mehrkosten für den Bund, weil er ja zu fünf Achteln zu den Ergänzungsleistungen beiträgt. Die Mehrkosten des indirekten Gegenvorschlages wären damit bei der Variante des Nationalrates rund halb so gross wie bei einer Annahme der Initiative.

Ihre Kommission hat die Initiative und den Gegenvorschlag an drei Sitzungen besprochen, am 6. September, am 13. Oktober und am 3. November. Dabei haben wir noch keinen Beschluss zur Initiative gefasst, da wir zuerst den Gegenvorschlag durch das Parlament behandeln lassen und damit Raum für einen bedingten Rückzug der Initiative offenlassen wollen. Wir haben von Ihnen anlässlich der Herbstsession eine Fristverlängerung für die Initiative bis zum 3. Oktober 2023 verlangt und zugebilligt erhalten. An einer ersten Sitzung haben wir die Kantone bzw. eine Vertretung der Schweizerischen Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) angehört, die auch die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) vertreten hat. Die GDK-Vertretung hat sich mit der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) abgesprochen.

Die Kantone äussern sich ebenso kritisch zur Initiative wie zum indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates. Während die FDK beide Vorlagen ablehnt, kann sich die GDK immerhin mit dem indirekten Gegenvorschlag des Nationalrates anfreunden, verlangt aber, dass noch Verbesserungen vorgenommen werden sollen. Allerdings wurde darauf hingewiesen, dass die verschiedenen Kantone unterschiedliche Ausgangslagen hätten und dass eine einheitliche Stellungnahme schwierig wäre. Sie können sich erinnern, dass ich gesagt habe, dass Genf und Appenzell Innerrhoden als Extreme in der Tabelle sehr unterschiedliche Anteile an der Prämienverbilligung haben. Dazu haben wir verschiedene Analysen und Berichte eingeholt.

Wie bereits dargelegt, war die Verteilung der individuellen Prämienverbilligungen (IPV) an die Ergänzungsleistungsbezüger ein Thema. Gemeinhin, so auch von uns, wird natürlich festgestellt, dass für die "normalen" Einwohnerinnen und Einwohner, die weder Ergänzungsleistungen noch Sozialhilfe beziehen, immer weniger übrig bleibt. Als Thema ist das erkannt.

Im Grunde haben wir daraufhin zwei Themen vertieft diskutiert, was, davon gehe ich aus, auch heute der Fall sein wird:

1. Den Mindestbeitrag: Wie gesagt, sollen die Kantone neu verpflichtet werden, einen Mindestbeitrag für die Prämienverbilligung aufzuwenden. Das bezieht sich auf die 40 Prozent Einkommensschwächsten. Der Mindestanteil soll bis zu 7,5 Prozent der Bruttokosten betragen. Das sind, wie ich bereits gesagt habe, 500 Millionen Franken, wobei ich dann noch im Detail auf die Unterschiede zwischen den indirekten Gegenvorschlägen von Bundesrat und Nationalrat zu sprechen komme.

2. Das Sozialziel: In Anlehnung an die Volksinitiative sollen die Kantone im Rahmen des indirekten Gegenvorschlages des Nationalrates verpflichtet werden, ein Sozialziel zu definieren.

Die FK-S beantragt die Volksinitiative und den indirekten Gegenvorschlag, und zwar sowohl die Version des Nationalrates als auch die Version des Bundesrates, zur Ablehnung. Die Kommission ist mit 10 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung auf den Gegenvorschlag eingetreten. Da gleichzeitig die Motionen zum einmaligen Ausbau der Prämienverbilligung um 30 Prozent auf 2023 zu beraten waren, haben wir alles[NB]gleichzeitig[NB]behandelt und auf diese Session hin abgeschlossen.

Ein Teil der Beratung drehte sich um die Suche nach abgestuften Lösungen bzw. um eine Version des Gegenvorschlages, die zwischen der Nationalrats- und der Bundesratsvariante liegt. Es waren vor allem Ideen da, wie man in der Version des Bundesrates den Bund noch stärker mit einbeziehen könnte, damit er neben den Kantonen auch einen Beitrag bezahlt. Heute macht der Beitrag des Bundes ja 7,5 Prozent der Kosten aus. Ein Anstieg des Bundesbeitrags um etwa 0,5 Prozent würde zu etwa 200 Millionen Franken Mehrkosten führen. Das ist etwa der "range", den wir diskutiert haben. Man könnte also von 7,5 auf 8 oder 8,5 Prozent gehen, mit entsprechenden Mehrkosten.

Auch diskutiert wurde eine Koppelung der Kantonsanteile an den Bundesbeitrag, damit diese nicht weiter absinken. Zum [PAGE 1105] Beispiel müssten die Kantone 100 Prozent des Bundesbeitrages bezahlen. Das Sozialziel war in der Diskussion eigentlich nicht bestritten. Wir haben aber festgestellt, dass gewisse Kantone mit den Prämienverbilligungen eine hohe Wirksamkeit erzielen, andere eine weniger hohe.

Die Ihnen unterbreitete Vorlage ist nun nahe beim Entwurf des Bundesrates. Vor allem bei den Kosten übernimmt sie die Version des Bundesrates, dazu jedoch vom Nationalrat das Sozialziel und einige kleinere Anpassungen.

Eintreten war nicht oder nur wenig bestritten. In der Gesamtabstimmung hat Ihre Kommission mit 9 zu 4 Stimmen der Vorlage zugestimmt.

Ich beantrage Ihnen im Namen der Kommission, auf die Vorlage einzutreten.