Berset Alain · Bundesrat · 2023-04-11

Wortprotokoll

Alors que s'ouvre aujourd'hui cette session extraordinaire consacrée au rachat du Credit Suisse par UBS, le Conseil fédéral a souhaité faire la déclaration suivante. En 2008, l'escalade qui a suivi la faillite de la banque américaine Lehman Brothers a provoqué une grave crise financière, inédite depuis le krach historique des années 1920. La crise de 2008 a laissé des traces profondes, également en Suisse. Pour stabiliser la [PAGE 666] place financière et les marchés, le Conseil fédéral avait dû se résoudre à agir pour sauver UBS, dans l'intérêt de notre pays et des institutions concernées, il s'agissait de garantir le maintien d'un secteur bancaire sain et fonctionnel, deux conditions indispensables à notre prospérité, autant pour les particuliers que pour les entreprises.

Dans la foulée, une régulation complète, basée sur les standards internationaux, a été mise en place pour éviter que ce type de scénario ne puisse se reproduire. Or, le 15 mars dernier, le Conseil fédéral a été une nouvelle fois contraint de prendre dans l'urgence des décisions très importantes pour garantir la stabilité de la place financière suisse, de la place financière internationale, ainsi que pour protéger notre économie.

Mais le Conseil fédéral n'a pas fait que réagir à ce moment-là. L'automne dernier déjà, le Conseil fédéral a été informé de la situation critique du Credit Suisse. La banque connaissait des difficultés depuis des années en raison d'une gestion erratique. Dans un contexte international empreint d'insécurité, aussi en raison d'une situation internationale rendue particulièrement instable par la guerre en Ukraine, la confiance dans la banque a continué de s'éroder. Depuis plusieurs mois, nous étions conscients de la perte de confiance croissante des marchés envers Credit Suisse, une perte de confiance qui s'est concrétisée par des retraits importants de liquidités, et cela malgré le fait que la banque remplissait, à notre connaissance, les exigences légales en matière de solvabilité et de fonds propres.

Entre le 15 et le 19 mars, la spirale négative dans laquelle le Credit Suisse s'est retrouvé, suite notamment à la faillite de la Silicon Valley Bank aux Etats-Unis, a contraint le Conseil fédéral à prendre les devants et à assumer ses responsabilités. Le temps était compté, car la situation de la banque se détériorait d'heure en heure. Sans intervention, le Credit Suisse se serait, selon toute vraisemblance, retrouvé en cessation de paiement le 20 ou le 21 mars dernier.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral a tout d'abord pris connaissance des mesures d'apport de liquidités par la Banque nationale suisse afin de garantir la poursuite des activités du Credit Suisse jusqu'à ce qu'une solution crédible et stable soit trouvée. Cet apport de liquidités, vous le connaissez sous le nom ELA plus. En parallèle, le Conseil fédéral a créé les bases légales nécessaires pour que la Banque nationale puisse accorder une aide supplémentaire à la banque sous forme de liquidités garanties par un privilège de faillite. Enfin, le Conseil fédéral a octroyé à la Banque nationale une garantie supplémentaire de 100 milliards de francs contre le risque de défaillance lié à des prêts de liquidités.

Cela dit, les apports de liquidités n'étaient pas en mesure de rétablir à eux seuls la confiance des marchés. Il fallait également garantir le futur. A partir du jeudi 16 mars, en concertation avec la Banque nationale suisse et la Finma, le Conseil fédéral a cherché la meilleure solution possible pour éviter une crise financière aux effets incalculables. Il l'a fait sur la base des scénarios qui avaient été évalués durant les mois précédents.

Plusieurs solutions ont été analysées dans le détail. Tout d'abord, la nationalisation de la banque. Cette option n'a pas été retenue, pour trois raisons essentielles. Elle aurait tout d'abord fait peser sur la Confédération et sur les contribuables des risques directs beaucoup trop élevés.

Elle aurait ensuite posé à la Confédération des questions sur sa capacité d'exécution. Enfin, elle n'aurait pas permis de rétablir la confiance dans le management de la banque. Le deuxième scénario qui a été évalué était celui de la faillite du Credit Suisse. Cette solution a dû être très rapidement écartée, car elle aurait potentiellement provoqué une crise financière internationale aux effets dévastateurs pour la Suisse, pour les entreprises, pour les clients privés, mais aussi pour la réputation de notre pays. Le troisième scénario était l'assainissement de la banque, conformément à la réglementation "too big to fail", avec "bail-in" pour absorber les pertes liées aux travaux de restructuration. Les jours précédant le week-end des 18 et 19 mars, la confiance dans le Credit Suisse s'est à tel point érodée qu'une nouvelle augmentation de capital ou un assainissement n'auraient certainement pas suffi à la restaurer. Le quatrième scénario, que vous connaissez, est la reprise du Credit Suisse par un acteur privé, en l'occurrence l'UBS.

Après avoir analysé les différentes options, le Conseil fédéral, avec les acteurs concernés, a décidé de soutenir cette quatrième solution, soit la reprise du Credit Suisse par l'UBS. Cette solution a été considérée comme la plus à même de rétablir la confiance des marchés. La Confédération a soutenu cette solution en accordant, sous conditions, une garantie de 9 milliards de francs à UBS, afin de réduire les risques encourus par cet établissement suite à l'acquisition d'actifs issus du Credit Suisse.

L'UBS supportera dans tous les cas la première partie des éventuelles pertes à hauteur de 5 milliards de francs. Au total, deux garanties ont été accordées par la Confédération pour un montant de 109 milliards de francs.

Elles n'ont pas d'incidence directe sur les finances de la Confédération. La garantie de liquidités de 100 milliards de francs envers la Banque nationale suisse n'affectera le budget que si le Credit Suisse devait faire faillite et, deuxième condition, si la masse en faillite ne devait pas suffire à rembourser le crédit malgré le privilège de faillite. De son côté, la garantie de 9 milliards de francs envers UBS ne pourra être déclenchée que si la perte finale sur le portefeuille d'actifs concerné dépasse 5 milliards de francs.

Ces décisions ont été prises par le Conseil fédéral dans les jours qui ont précédé et jusqu'au 19 mars. Elles ont été communiquées le 19 mars. Le lundi 20 mars, s'appuyant sur l'article 10 de la loi sur les banques, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances de lui soumettre des mesures concernant les rémunérations variables pour les exercices antérieurs ainsi que pour les exercices à venir.

Le 5 avril, il y a environ une semaine maintenant, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances soit de supprimer, soit de réduire de 50 pour cent, ou de 25 pour cent, toutes les rémunérations variables que Credit Suisse doit encore verser aux membres de ses trois échelons de conduite les plus élevés.

Le Credit Suisse devra aussi examiner s'il est possible d'exiger la restitution des rémunérations variables qu'il a déjà versées, et il devra rendre compte des conclusions de ces examens au Département fédéral des finances et à l'autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, la Finma.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral souhaite encore rappeler les éléments suivants, tout d'abord, concernant l'utilisation du droit de nécessité. Une faillite du Credit Suisse aurait eu des conséquences désastreuses pour le pays, pour les entreprises et pour les clients privés, ainsi que pour la réputation de la Suisse. Il fallait agir vite. Dans ces circonstances, le Conseil fédéral a dû recourir au droit de nécessité. C'est d'ailleurs précisément pour faire face à des situations qui menacent le pays et qui ne peuvent être évitées par d'autres moyens que ce droit a été créé. Le Conseil fédéral tient, dans ce contexte, à souligner que le droit de nécessité, par définition, fait partie de notre cadre juridique et qu'il est encadré par la Constitution. Cela implique que le Parlement se prononce ensuite sur l'ensemble des décisions prises par le Conseil fédéral sur la base de ce droit.

Un autre élément que le Conseil fédéral souhaite rappeler dans ce cadre concerne la disparition du Credit Suisse en tant qu'entité autonome. La disparition du Credit Suisse n'est pas celle de la Suisse. C'est la disparition d'une banque et d'une banque uniquement, ni plus ni moins. De par leur action, soutenant la reprise du Credit Suisse par UBS, le Conseil fédéral, la Banque nationale suisse et la Finma ont contribué de manière décisive à rétablir la confiance.

Pas seulement celle des marchés financiers, mais aussi, et c'est le plus important, la confiance dans la capacité des institutions à jouer leur rôle. Celles-ci peuvent agir très vite et de manière déterminée si la situation l'exige.

Le point suivant concerne la perte de confiance envers le Credit Suisse. La perte de confiance envers le Credit Suisse ne s'est pas produite en une seule nuit. La confiance a été progressivement détruite. Détruite par des responsables qui n'ont manifestement pas été capables de tirer les leçons de la dernière crise financière, ni de prendre et d'assumer leurs [PAGE 667] responsabilités. Les conséquences de tout cela sont là, et nous les connaissons. Elles concernent aussi les collaboratrices et les collaborateurs de la banque, ainsi que leurs proches. En effet, ce sont des milliers d'emplois qui sont concernés, ce que le Conseil fédéral regrette profondément. Nous avons bien sûr rendu les nouveaux dirigeants d'UBS attentifs à leur responsabilité sociale en la matière et attendons d'eux qu'ils clarifient rapidement la situation dans l'intérêt de toutes les personnes concernées.

Quinze ans après la crise financière de 2008, le Conseil fédéral a dû à nouveau intervenir pour stabiliser une situation très difficile. Nous avons désormais pour mission de mener une large discussion politique sur les causes de la crise du Credit Suisse ainsi que sur les conséquences à en tirer. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral salue la tenue de cette session extraordinaire. C'est également la raison pour laquelle le Conseil fédéral a pris position sur toutes les interventions déposées depuis le 19 mars par vos commissions.

C'est aussi pourquoi il recommande l'acceptation de tous les mandats d'examen. Le Conseil fédéral salue le fait que le législateur se penche, dans le cadre de cette session extraordinaire, sur les adaptations législatives qui pourraient s'avérer nécessaires à l'avenir, car le législateur aura bien entendu aussi sa responsabilité à assumer lorsqu'il s'agira de décider de ces éventuelles adaptations et de veiller à créer un cadre aussi solide que possible pour éviter que ce genre de crise ne se reproduise.

De son côté, le Conseil fédéral va examiner les événements de manière précise, ainsi que le dispositif réglementaire "too big to fail". L'objectif sera d'adapter ce dispositif de manière ciblée, notamment en raison de la dimension de la grande banque restante.

Nous vivons une époque où ce qui était évident ne l'est plus. De la pandémie de coronavirus à l'attaque brutale de l'Ukraine par la Russie, le monde que nous connaissons, ou que nous pensions connaître, subit de nombreuses secousses. Dans cette situation, il est d'autant plus important de préserver et de renforcer les ressources les plus chères que nous possédons: la confiance, la stabilité de nos institutions et notre sens commun des responsabilités.

La situation sur les marchés financiers s'est calmée, mais elle n'est pas définitivement stabilisée. La Suisse ressort ébranlée de cet épisode douloureux. Dans cette situation particulière, il vaut la peine de nous rappeler les fondamentaux qui ont fait et qui font encore notre pays: la confiance, la sécurité, la fiabilité, l'équité, la liberté, la responsabilité. Nous devons tout faire non seulement pour les préserver, mais aussi pour les renforcer. C'est notre responsabilité, à nous toutes et tous.