Juillard Charles · Ständerat · 2023-06-07

Wortprotokoll

Comme convenu, nous traiterons simultanément les deux interventions mentionnées et une pétition sur le même thème, celui de la modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre.

Permettez-moi de rappeler le contexte général. Le 24 février 2022, la Russie a débuté une offensive militaire contre son voisin l'Ukraine, un Etat au sens du droit international. La guerre était de retour sur le sol européen après plus de 70 ans de paix. Grâce à une résistance sans doute insoupçonnée par l'agresseur, l'armée ukrainienne a réussi à contenir l'armée russe dans quelques régions frontalières plutôt russophones.

Les pays occidentaux ont rapidement réagi pour venir en aide à l'Ukraine, notamment par des moyens militaires mis à disposition par l'Otan. En même temps que des sanctions de tous ordres déployées par la communauté internationale, auxquelles la Suisse s'est ralliée, diverses formes d'aide ont été acheminées vers l'Ukraine.

Les pressions diplomatiques et économiques n'ont pas ébranlé la volonté de la Russie de poursuivre son offensive militaire. Il s'en est suivi des demandes de soutien militaire réitérées de la part de l'Ukraine aux pays occidentaux. L'Union européenne, en particulier l'Allemagne et la France, et les autres pays de l'Otan y ont répondu favorablement et répondent encore à ces appels à l'aide.

Face à l'ampleur des besoins, certains Etats ont demandé à la Suisse d'accepter la réexportation de matériel militaire acquis au préalable auprès de nos entreprises d'armement. Ces demandes s'inscrivent dans le cadre légal suisse en vigueur, qui a été resserré récemment, en 2021, pour répondre aux demandes de l'initiative "contre les exportations d'armes dans des pays en proie à la guerre civile", dite initiative correctrice. C'était avant la guerre en Ukraine.

Le Conseil fédéral a refusé ces demandes d'autorisation en s'appuyant sur le droit suisse, invoquant aussi le droit de la neutralité. Sur le plan international, la position de la Suisse est de moins en moins comprise, malgré les efforts notoires déployés par les conseillers fédéraux lors de leurs rencontres avec leurs homologues européens et en dépit des explications fournies et des autres soutiens, essentiellement humanitaires, apportés sur place, ou encore de l'accueil de très nombreux réfugiés qui ont fui leur pays.

La générosité de la population suisse a été remarquable et remarquée. Sur le plan interne, des sondages ont montré qu'une majorité de la population était favorable à l'autorisation de réexporter des armes à destination de l'Ukraine, par solidarité avec une population victime des atrocités de cette guerre. Au-delà de son aide humanitaire, la Suisse a aussi offert ses bons offices et son savoir-faire en matière d'arbitrage de conflits. Mais pour l'instant, ce sont encore les armes qui ont la priorité; on l'a encore vu ces derniers jours.

Retranché derrière la neutralité et la loi sur le matériel de guerre, le Conseil fédéral continue de rejeter les demandes formulées par les pays voisins et amis. Ceci a conduit ces mêmes amis à remettre en cause les achats d'armes et de munitions à nos entreprises, ce qui aurait des conséquences sur l'emploi, bien sûr, mais aussi sur notre propre capacité de défense. Cette situation se confirme tous les jours.

Le Parlement fédéral a réagi de diverses manières. Ses deux Commissions de la politique de sécurité, les CPS, ont élaboré plusieurs interventions, dont les deux qui nous occupent aujourd'hui: l'initiative parlementaire 23.402 de la CPS du Conseil des Etats et la motion 23.3005 de la CPS du Conseil national.

Au passage, notre commission a aussi traité la pétition 23.2008, sans y donner suite.

Le premier point est la modification de la loi sur le matériel de guerre par l'initiative parlementaire de notre Commission de la politique de sécurité, première phase; il faut bien préciser que nous sommes dans la première phase.

Réunie les 20 et 21 mars et 11 mai 2023, la Commission de la politique de sécurité de votre conseil a procédé à l'examen préalable de l'initiative parlementaire 23.402, qu'elle avait elle-même déposée le 3 février 2023. L'initiative demande que la loi fédérale sur le matériel de guerre soit modifiée, de manière à limiter à cinq ans la durée de validité des déclarations de non-réexportation pour les pays qui achètent du matériel de guerre en Suisse.

Cette réglementation ne s'appliquerait qu'aux pays mentionnés à l'annexe 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre. En outre, des critères stricts seraient appliqués, afin qu'aucun matériel de guerre suisse ne soit utilisé lors de conflits armés. La réexportation de matériel de guerre vers un pays en guerre serait toutefois possible si le pays en question fait usage de son droit de légitime défense, conformément au droit international public. Les déclarations de non-réexportation signées par les pays mentionnés à l'annexe 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre plus de cinq ans avant l'entrée en vigueur de cette modification législative seraient abrogées.

Pour être bref, au terme de ses travaux, sur lesquels je vais revenir, la commission propose, par 8 voix contre 4 et 1 abstention, de donner suite à l'initiative parlementaire. Une minorité propose de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire. Un de ses représentants vous fera part de ses arguments tout à l'heure.

Je passe à l'état actuel de l'examen préalable et au résumé des travaux de la commission: dans le cadre des discussions sur la question de la réexportation de matériel de guerre, la Commission de la politique de sécurité avait décidé, par 6 voix contre 4 et 2 abstentions, de déposer l'initiative parlementaire 23.402 le 3 février 2023. Lors de sa séance du 21 février 2023, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national a décidé, par 16 voix contre 7 et 2 abstentions, de ne pas y donner suite. C'est la raison pour laquelle nous nous retrouvons aujourd'hui à en parler. La CPS-E a alors procédé à un nouvel examen de cet objet au cours de ses séances des 20 et 21 mars et du 11 mai. A l'issue de ses discussions, elle a décidé, par 8 voix contre 4 et 1 abstention, de proposer à son conseil de donner suite à l'initiative.

Quelles sont les considérations de la commission? La majorité de la commission considère que la réglementation actuelle concernant les déclarations de non-réexportation est trop restrictive et qu'il est donc nécessaire de la revoir. Elle estime que la réglementation des réexportations fait partie du droit national et non du droit de la neutralité, dans la mesure où le Conseil fédéral n'aura plus à prendre de décisions au cas par cas à l'avenir, mais qu'un processus automatique sera désormais mis en place, comme le prévoit la présente initiative parlementaire.

Cette appréciation est largement corroborée par les avis exprimés par les experts que la commission a auditionnés. En effet, dans le cas précis de la guerre en Ukraine, comme pour tout autre conflit reconnu comme contraire au droit par les conventions internationales, la Convention de La Haye de 1907 qui codifie le droit de la neutralité ne serait pas violée.

En ce qui concerne l'instant idéal pour procéder à une modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre, la majorité de la commission fait remarquer qu'il y a malheureusement toujours une guerre qui fait rage quelque part dans le monde et que, par conséquent, cette loi doit pouvoir être adaptée à tout moment, indépendamment de tout conflit en cours. De plus, une modification de cette loi nécessiterait un certain temps avant que cette dernière ne puisse entrer en vigueur, et elle serait soumise au référendum facultatif. A noter que, dans cette phase, nous n'avons pas examiné la question de l'urgence qui pourrait la rendre applicable à la guerre en Ukraine, mais c'est une question qui pourra peut-être, au besoin, être reprise dans la deuxième phase du traitement de l'initiative parlementaire.

A l'étranger, la neutralité de la Suisse est respectée. Cependant, les dispositions trop restrictives de la réglementation sur les réexportations sont de moins en moins comprises, ce qui a des répercussions négatives sur le pays, et pas seulement pour les entreprises d'armement. L'assouplissement proposé doit en outre renforcer la compétitivité de l'industrie suisse de l'armement.

La majorité de la commission est d'avis qu'un régime de réexportation trop restrictif dissuaderait également les pays qui sont attachés aux valeurs suisses et qui se conforment à un régime de contrôle des exportations comparable - les pays mentionnés à l'annexe 2 de l'ordonnance sur le matériel de [PAGE 511] guerre - d'acheter du matériel de guerre à la Suisse. Elle estime que la Suisse doit faire en sorte de conserver une Base technologique et industrielle importante pour la sécurité (BTIS) si elle entend continuer à assurer sa défense de manière autonome. Pour la majorité de la commission, l'assouplissement des conditions de réexportation contribuerait au maintien d'une solide BTIS.

Une minorité de la commission souligne que la neutralité de la Suisse est inscrite dans la Constitution. Elle estime qu'une modification du régime de réexportation de matériel de guerre n'est pas compatible avec le droit de la neutralité, d'autant qu'elle interviendrait alors qu'une guerre interétatique est en cours. Elle relève également que les personnes concernées se trouvant dans un pays en guerre ne voient pas la différence entre l'exportation et la réexportation de matériel de guerre et que le matériel de guerre qui a été exporté jusqu'à présent l'a été sur la base de la loi fédérale sur le matériel de guerre en vigueur. Le fait de procéder à des modifications, appliquées rétroactivement à des exportations déjà effectuées, nuirait à la sécurité juridique.

La minorité souligne en outre que le régime de réexportation a été délibérément conçu sur une base restrictive afin d'éviter que du matériel de guerre suisse ne soit utilisé dans des endroits non souhaités.

Cet acquis ne doit selon elle pas être abandonné. Enfin, elle rappelle que la Suisse, en tant que pays neutre et Etat dépositaire des Conventions de Genève, a un autre rôle à jouer dans les conflits armés que celui de fournir un soutien militaire direct ou indirect. Cette dernière question n'a d'ailleurs pas été approfondie par notre commission.

Je conclus, concernant cette initiative parlementaire, en vous rappelant que votre Commission de la politique de sécurité vous propose d'y donner suite par 8 voix contre 4 et 1 abstention.

En ce qui concerne la motion 23.3005, lors des mêmes séances des 20 et 21 mars ainsi que du 11 mai 2023, la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats a procédé à l'examen préalable de cette motion déposée par la Commission de la politique de sécurité du Conseil national le 24 janvier 2023 et partiellement adoptée par le Conseil national le 8 mars 2023.

La motion, telle qu'adoptée par le Conseil national, charge le Conseil fédéral de modifier l'article 18 de la loi fédérale sur le matériel de guerre de manière à ce que ce dernier puisse déclarer abrogée la déclaration de non-réexportation du pays qui a acheté du matériel de guerre suisse si la réexportation se rapporte à une situation qui, selon la résolution du Conseil de sécurité de l'ONU, est contraire à l'interdiction du recours à la force prévue par le droit international. Il s'agit de la proposition visant l'article 18 alinéa 3.

La guerre d'agression menée par la Russie en Ukraine a montré qu'il y avait lieu de préciser la déclaration de non-réexportation selon l'article 18 de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Il y a notamment lieu de créer une dérogation lorsqu'il y a violation de l'interdiction du recours à la force visée à l'article 2 alinéa 4 de la Charte des Nations Unies. La possibilité de lever la déclaration de non-réexportation devrait être introduite dans la loi fédérale sur le matériel de guerre pour le cas où des gouvernements souhaiteraient fournir une assistance à un Etat qui a été attaqué dans son intégrité territoriale.

La Suisse reconnaît que chaque Etat doit respecter l'intégrité territoriale des autres Etats, ainsi que l'interdiction du recours à la force conformément à l'article 2 alinéa 4 de la Charte des Nations Unies, et a besoin que ces principes soient respectés. La Russie a récemment attaqué l'Ukraine dans son intégrité territoriale en recourant à la force militaire, ce qui est incompatible avec la Charte des Nations Unies. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a pour mission de constater de telles violations du droit international. Les mesures adoptées par le Conseil de sécurité des Nations Unies sont aussi contraignantes pour la Suisse.

La possibilité précitée doit être inscrite à l'article 18. Elle doit être présentée comme une exception, fondée sur le droit international, qui peut être envisagée dans certains cas afin de lever l'interdiction de réexportation.

Toutefois, dans le cas concret de l'invasion de l'Ukraine, le Conseil de sécurité des Nations Unies ne peut pas constater de violation de l'interdiction de recourir à la force en raison du veto opposé par la Russie. C'est pourquoi il serait également opportun d'introduire dans la loi fédérale sur le matériel de guerre une disposition couvrant le cas dans lequel le Conseil de sécurité des Nations Unies ne peut pas rendre de décision en raison d'un veto opposé par l'un de ses membres.

Jusqu'à présent, le Conseil fédéral a répondu aux demandes de réexportation de matériel de guerre provenant de Suisse vers l'Ukraine formulées par des Etats européens en se fondant sur le droit de la neutralité tel qu'il ressort de la 5e Convention de La Haye de 1907 et de l'article 22a alinéa 2 lettre a de la loi fédérale sur le matériel de guerre.

Etant donné que l'exportation de matériel de guerre depuis la Suisse vers l'Ukraine ne pourrait être autorisée en vertu de l'article de la loi fédérale sur le matériel de guerre mentionné ci-dessus, le Conseil fédéral a répondu par la négative aux demandes d'autorisation de réexportation de matériel de guerre à l'Ukraine.

Les compléments à l'article 18 de cette même loi proposés par la motion resteraient sans effet. D'abord, l'alinéa 3 instituerait une exception qui existe déjà aujourd'hui dans une forme comparable. Les mesures militaires que le Conseil de sécurité des Nations Unies pourrait ordonner ou autoriser au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies seraient contraignantes en vertu du droit international, et le droit de la neutralité ne s'appliquerait pas. Si une résolution dans ce sens était passée, le Conseil fédéral pourrait aujourd'hui déjà autoriser la réexportation de matériel de guerre à certaines parties belligérantes, conformément à l'article 22a alinéa 4 de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Or, aucune résolution de ce genre n'a été adoptée en lien avec le conflit en Ukraine.

Concernant l'alinéa 4 initialement prévu dans la motion, qui assimilait une recommandation de la majorité qualifiée de l'Assemblée générale des Nations Unies à une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies, le fait que les décisions de l'Assemblée générale des Nations Unies ne sont pas contraignantes en vertu du droit international, et cela indépendamment du quorum, pose problème. Selon le Conseil fédéral, de telles décisions ne modifient en rien l'application du droit de la neutralité. Si la Suisse décidait de manière unilatérale d'adopter une disposition telle que celle proposée à l'alinéa 4, elle violerait l'égalité de traitement et, par conséquent, les devoirs découlant du droit de la neutralité.

C'est pour toutes ces raisons que le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

La commission du Conseil national a traité la motion le 8 mars 2023. A l'issue des débats du Conseil national, et vu les explications fournies par le Conseil fédéral, la motion a été adoptée avec des modifications majeures, à savoir: l'alinéa 3 a été maintenu, par 98 voix contre 96 et 2 abstentions; par contre, le nouvel alinéa 4 a été rejeté, par 117 voix contre 78 et 1 abstention.

J'en viens aux considérations de votre commission. Etant donné que le Conseil national n'a accepté qu'une partie de la motion, à savoir celle qui ne constitue pas un changement par rapport à la pratique actuelle du Conseil fédéral, la commission est d'avis que l'examen de la modification législative proposée ne doit pas être poursuivi. Comme le rappelle le Conseil fédéral dans son avis du 22 février 2023, "les mesures militaires que le Conseil de sécurité des Nations Unies pourrait ordonner ou autoriser au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies seraient contraignantes en vertu du droit international, et le droit de la neutralité ne s'appliquerait pas. Si une résolution dans ce sens était passée, le Conseil fédéral pourrait aujourd'hui déjà autoriser la réexportation de matériel de guerre à certaines parties belligérantes".

Comme l'alinéa 4, qui apportait quelque chose de nouveau, n'a pas été retenu, la commission vous propose, à l'unanimité, de rejeter cette motion.

Quelques mots concernant la pétition Anor Albert 23.2008, "Pas de modification de la loi fédérale sur le matériel de guerre": cette pétition a été examinée en parallèle des [PAGE 512] examens des deux interventions précédentes. Son contenu a été pris en compte dans la mesure où nous en avons discuté lors des séances de commission. Nous sommes arrivés à la conclusion que cette pétition avait donc été traitée et qu'elle peut ainsi être liquidée.

Pour conclure et en résumé, premièrement, la majorité de la commission vous recommande de donner suite à l'initiative parlementaire 23.402. Deuxièmement, elle vous recommande à l'unanimité de rejeter la motion 23.3005. Troisièmement, elle vous recommande de considérer la pétition 23.2008 comme liquidée.