Hegglin Peter · Ständerat · 2023-09-21

Wortprotokoll

Mit dieser Vorlage sollen die Kantone verpflichtet werden, einen vollen Lastenausgleich zwischen den Familienausgleichskassen einzuführen. Der Bundesrat setzt mit dieser Anpassung des Familienzulagengesetzes die Motion Baumann 17.3860 um. Das Parlament hat die Motion 2018 angenommen. Die Vernehmlassung dauerte bis im September 2020. Aufgrund der kontroversen Vernehmlassungsresultate beantragte der Bundesrat im August 2021 dem Parlament die Motion Baumann zur Abschreibung. In der Sommersession 2022 entschieden jedoch beide Räte, der Nationalrat mit 137 zu 33 Stimmen und der Ständerat mit 20 zu 18 Stimmen, die Motion nicht abzuschreiben. Deshalb beraten wir heute diese Gesetzesänderung. Unser Rat ist Erstrat.

In der Vorbereitung hörte die Kommission Vertretungen zweier Ausgleichskassen mit unterschiedlichen Standpunkten zur Vorlage an. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) war auch eingeladen. Sie [PAGE 864] verzichtete jedoch auf eine Teilnahme, da sie bei diesem Geschäft keine einheitliche Haltung vertreten konnte. Die unterschiedlichen Haltungen der einzelnen Kantone können Sie im Vernehmlassungsbericht nachlesen.

Seit dem 1. Januar 2009 ist das Familienzulagengesetz in Kraft. Neben diesem Gesetz existiert auf Bundesebene auch das Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft als Spezialgesetz für in der Landwirtschaft tätige Personen. Das Familienzulagengesetz macht den kantonalen Familienzulagengesetzen in wichtigen Bereichen Vorgaben. Es legt Mindestbeträge für die Kinder- und Ausbildungszulagen fest und vereinheitlicht die Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug von Familienzulagen. Es regelt die Arten von Familienzulagen, den Kreis der Anspruchsberechtigten, den Beginn und das Ende des Anspruchs, die Altersgrenzen, die Koordination mit anderen Sozialversicherungen sowie das Verfahren.

Die Kantone regeln innerhalb des vom Familienzulagengesetz vorgegebenen Rahmens die Aufsicht, die Finanzierung und die Organisation. Sie können höhere Ansätze als die bundesrechtlich vorgeschriebenen Mindestansätze festlegen sowie zusätzlich Geburts- und Adoptionszulagen vorsehen. Die Kinderzulage beträgt mindestens 200 Franken, die Ausbildungszulage mindestens 250 Franken pro Monat und Kind. Die Kantone machen von ihrer Kompetenz Gebrauch, und die Zulagen unterscheiden sich von Kanton zu Kanton beträchtlich. Sie reichen von 200 bis zu 545 Franken pro Kind. Daran soll mit der Vorlage auch nichts geändert werden.

Die Familienzulagen sollen dem teilweisen Ausgleich der finanziellen Belastung durch ein oder mehrere Kinder dienen. Heute ist unbestritten, dass kinderbedingte Mehrkosten zu den anerkannten sozialen Risiken gehören. Familienzulagen werden durch die Familienausgleichskassen und die Arbeitgeber finanziert. Insgesamt gibt es 205 Familienausgleichskassen. Es wird zwischen drei verschiedenen Kategorien unterschieden: Es gibt die beruflichen und zwischenberuflichen, die kantonalen sowie die AHV-Ausgleichskassen. Die Finanzierung erfolgt im Ausgabenumlageverfahren.

Artikel 16 Absatz 2 FamZG schreibt vor, dass die Beiträge in Prozenten des AHV-pflichtigen Einkommens berechnet werden müssen. Artikel 16 Absatz 1 und Artikel 17 verleihen den Kantonen weitreichende Kompetenzen zur Ausgestaltung der Finanzierung. Zehn Kantone haben einen vollen und gemeinsam geregelten, vier Kantone einen vollen, aber zum Teil unterschiedlich geregelten Lastenausgleich für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende. Sechs Kantone kennen einen teilweisen Lastenausgleich, und sechs Kantone kennen gar keinen Lastenausgleich.

In den Kantonen ohne oder mit nur einem Teillastenausgleich gibt es grosse Unterschiede bei der Finanzierung, dies vor allem auch, weil die Familienausgleichskassen nach Branchen organisiert sind. In Branchen mit tieferen Löhnen, mit vielen Teilzeitbeschäftigten und mit vielen Kindern sind die Finanzierungsbeiträge hoch, zum Teil sehr hoch, während die Abzüge in Branchen mit hohen Löhnen und weniger Kindern tief sind. Die Bandbreite der Abzüge, die von den Arbeitgebern eingezogen werden, reicht von 0,5 bis 3,9 Prozent. Es ist fast ein Faktor 8. Die Bereiche mit tieferen Löhnen müssen also bis zum Achtfachen mehr an die Familienzulagen leisten als Branchen mit höheren Löhnen. Ein Teillastenausgleich reduziert die Unterschiede, sie bleiben aber nach wie vor beträchtlich. Für die Mehrheit der Kommission ist nicht nachvollziehbar, weshalb einzelne Branchen so viel mehr an die Familienzulagen beitragen müssen als andere. Dem Charakter der Sozialversicherungsleistung wird damit nicht Rechnung getragen.

Die Kommission erörterte auch die Frage des Eingriffs in die Kompetenzen der Kantone. Die Mehrheit kam zum Schluss, dass dem föderalen Gedanken auch bei einem vollen Lastenausgleich nachgekommen wird. Die Kantone beschliessen nach wie vor, wie sie den vollen Lastenausgleich regeln wollen: mit einer gemeinsamen Regelung für Arbeitnehmende und Selbstständigerwerbende oder mit einer getrennten Regelung. Sie beschliessen auch die Höhe der Zulagen, wobei die Mindestansätze von 200 bzw. 250 Franken im jeweiligen Kanton eingehalten werden müssen. Wenn die Kantone schon eine einheitliche Zulage festlegen, sollte die Finanzierung auch einheitlich sein, und das ist eben nur mit einem vollen Lastenausgleich über alle Familienausgleichskassen hinweg zu gewährleisten. In der Kompetenz der Kantone bleiben auch die Fragen der Organisation und der Aufsicht über den Vollzug.

Die Minderheit beklagt den Eingriff in den Föderalismus und den damit verbundenen weiteren Verlust von kantonalen Kompetenzen. Zudem argumentiert sie, dass das System gut funktioniere und die kantonalen Parlamente in Eigenregie den vollen Lastenausgleich beschliessen könnten,[NB]schliesslich[NB]habe[NB]schon eine grosse Anzahl Kantone entsprechende Beschlüsse gefasst. Es brauche keine Bundesvorgaben.

Die Kommission beschloss mit 5 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen einzutreten. Ich empfehle Ihnen im Namen der Kommission, auf das Geschäft einzutreten.