Würth Benedikt · Ständerat · 2023-09-25

Wortprotokoll

Wir arbeiten uns regelmässig an der komplexen Frage des Verhältnisses zwischen Völker- und Landesrecht ab, in der Politik, in der Lehre, in der Rechtsprechung. Mit der Selbstbestimmungs-Initiative konnte sogar eine breite gesellschaftliche Diskussion mit Volksabstimmung dazu stattfinden. Grundsätzlich gilt in der Schweiz das Prinzip des Monismus, was immer wieder vergessen wird, wenn es darum geht, solche Verträge zu beraten und über sie zu entscheiden. Monismus heisst: In der Schweiz erlangen völkerrechtliche Verträge mit ihrer völkerrechtlichen Verbindlichkeit automatisch auch landesrechtliche Geltung.

So weit, so gut. Damit ist die Frage aber noch nicht beantwortet, welche Bestimmungen eines internationalen Vertrages direkt anwendbar sind. Die Kriterien des Bundesgerichtes für die direkte Anwendbarkeit können in etwa wie folgt umschrieben werden:

1.[NB]Die Norm muss inhaltlich hinreichend bestimmt und klar sein, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides zu bilden.

2.[NB]Die Norm muss mithin justiziabel sein, d.[NB]h., es müssen die Rechte und Pflichten des Einzelnen umschrieben sein.

3.[NB]Adressat der Norm müssen die rechtsanwendenden Behörden sein, nicht nur der Gesetzgeber.

Über diesen ganzen Komplex schweigt sich die Botschaft weitgehend aus. Es wird in Kapitel 6.3. nur ganz kurz erwähnt, dass das Übereinkommen auch wichtige rechtsetzende Bestimmungen gemäss Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung enthalte. Darum unterliegt die Ratifizierung des Übereinkommens ja auch dem fakultativen Referendum.

Hier knüpft nun der Vorschlag eines Zusatzberichtes an. Es ist nämlich entscheidend, dass der Bundesrat Klarheit schafft, welche Bestimmungen effektiv direkt anwendbar sind. Das Parlament, aber auch alle weiteren Akteure in der Wirtschaft müssen in dieser Frage Transparenz haben. Erst dann ist es möglich, die rechtliche und praktische Bedeutung dieses Übereinkommens abschliessend einzuordnen.

Einerseits sollte die Frage, ob eine Norm direkt anwendbar ist, nicht einfach der Auslegung durch die Gerichte überlassen werden. Andererseits stellt sich auch die Frage, ob in Kenntnis der vertieften Analyse, gegebenenfalls im Rahmen der Ratifizierung, einseitige Erklärungen oder Vorbehalte möglich oder notwendig werden.

Der Bundesrat sagt in der Botschaft einfach, er gehe davon aus, dass die Bestimmungen in der Schweiz bereits umgesetzt würden. Damit ist aber nur die Rechtsetzung beleuchtet. Die Frage der Rechtsanwendung ist damit weder in der Botschaft noch in der bisherigen Debatte vertieft worden. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung ist in diesem Zusammenhang nämlich auch klar: Unmittelbar bzw. direkt anwendbare Bestimmungen des Völkerrechts binden nicht nur den Gesetzgeber, sondern sämtliche Staatsorgane. Diesfalls geht im Konfliktfall das Völkerrecht dem Landesrecht vor. Dies hat zur Folge, dass mitunter eine völkerrechtswidrige Norm des Landesrechts im Einzelfall nicht angewendet werden kann. Aufgrund der weitergehenden Rechtsentwicklung der ILO-Konventionen kann es somit durchaus sein, dass ein Schweizer Gericht oder sonst eine rechtsanwendende Behörde die Sach- und Rechtslage bei einer direkt anwendbaren Norm anders beurteilt als aktuell der Bundesrat - natürlich immer unter Berücksichtigung von Artikel 190 der Bundesverfassung.

Schliesslich habe ich ein zweites Element in den Rückweisungsantrag eingepackt, ein formelles Element. Es geht um die Frage der Vernehmlassung. Hier macht es sich der Bundesrat schon etwas einfach. Es ist so, dass wir in der Schweiz ein Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren haben. Dort ist ziemlich klar geregelt, in welchem Fall ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen ist. Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c dieses Gesetzes hält klar fest, dass ein Vernehmlassungsverfahren bei der Vorbereitung von "völkerrechtlichen Verträgen, die [...] dem Referendum unterliegen [...]", stattfindet. Der Wortlaut ist eigentlich eindeutig. Im Grunde genommen ist es klar: Hier muss eine Vernehmlassung stattfinden.

Es gibt dann in diesem Gesetz auch Artikel 3a, den ich Ihnen nicht vorenthalten möchte. Ich nehme an, dass sich der Bundesrat auf diesen Artikel 3a stützt. Dort heisst es im Sinne einer Ausnahmeklausel in Absatz 1 Buchstabe b, dass auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet werden kann, wenn "keine neuen Erkenntnisse zu erwarten sind,[NB]weil[NB]die[NB]Positionen[NB]der[NB]interessierten Kreise bekannt sind".

Nach der bisher geführten Diskussion im Parlament, die ja jetzt wirklich auch kontrovers ist, ist es meines Erachtens klar, dass man nicht davon ausgehen kann, dass die Sache einfach klar ist. Darum scheint es aus meiner Sicht klar zu sein, dass in formeller Hinsicht Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Bundesgesetzes über das Vernehmlassungsverfahren greift und somit nach Vorliegen des Zusatzberichtes auch eine ordentliche Vernehmlassung durchzuführen ist. [PAGE 887]

Ich bitte Sie, nach dem Eintreten meinem Rückweisungsantrag zuzustimmen, und danke Ihnen.