preparatory:AB 328625

Wortprotokoll

La motion 22.4448, "Droit du bail. Augmenter la sécurité juridique", déposée par notre collègue Stefan Engler le 15 décembre 2022, a pour objectif que le Conseil fédéral, dans la perspective de la hausse du taux hypothécaire de référence applicable au loyer à 2 pour cent, présente un projet fixant le rendement net admissible pour les immeubles d'habitation ou à usage commercial, qui tienne compte de manière appropriée, y compris du point de vue économique, du rapport entre le taux hypothécaire de référence et le rendement admissible. Cette motion a été mise une première fois à l'ordre du jour de notre conseil le 16 mars 2023. Nous avons décidé de la renvoyer en Commission des affaires juridiques.

La commission a rapidement mis l'objet à son ordre du jour et l'a traité lors de sa séance du 26 juin 2023. Elle a procédé à l'audition d'experts et de l'administration. Après ces quelques considérations sur la procédure suivie, j'aborde la question de fond traitée par notre collègue avec sa motion. La demande formulée au Conseil fédéral porte sur les modalités du calcul de rendement net destiné à la détermination du loyer. [PAGE 984] En effet, si le code des obligations, au titre huitième relatif au contrat de bail, à l'article 269, pose le principe que les loyers sont abusifs lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré, il convient de préciser que ni la loi ni l'ordonnance ne précisent les modalités du calcul de rendement. Et pour cause, puisque le droit du bail actuel, entré en vigueur au 1er juillet 1990, avait repris les dispositions de l'arrêté instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif (AMSL), adopté en 1972, et qui avait délégué aux tribunaux la charge de définir les modalités de calcul du rendement. Ainsi, le taux de rendement net légalement admissible des fonds propres investis d'un bien locatif a été fixé par le Tribunal fédéral en 1986, justement dans le cadre de l'application de l'AMSL, avant l'entrée en vigueur du droit actuel.

Le taux de rendement net admissible avait été fixé au maximum à 0,5 pour cent de plus que le taux d'intérêt hypothécaire en premier rang de la banque cantonale du lieu de situation de l'immeuble locatif. Le Tribunal fédéral a considéré que ce taux correspondait au revenu du placement de capitaux comparable à l'investissement immobilier. S'il y a eu, à l'époque, des discussions dans la doctrine quant à l'opportunité d'accorder le supplément de 0,5 pour cent admis par le Tribunal fédéral pour le rendement des fonds propres investis dans un bien locatif, lors des débats parlementaires qui ont amené au droit actuel, entré en vigueur le 1er juillet 1990, comme indiqué par l'intégration dans le code des obligations des dispositions de l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif (AMSL), le Parlement n'a aucunement intégré dans la loi ou l'ordonnance les règles posées par le Tribunal fédéral. Surtout, le Parlement n'a pas remis en question les réflexions du Tribunal fédéral quant à la fixation du rendement des fonds propres investis à 0,5 pour cent de plus que le taux hypothécaire. De même, le Parlement n'a pas remis en question les privilèges accordés par le Tribunal fédéral, admettant que le rendement admissible pouvait être calculé sur la valeur indexée à 40 pour cent de l'inflation des fonds propres investis, cela quand bien même aucun autre investissement comparable ne bénéficie d'une indexation du capital pour déterminer le rendement. Ainsi, le taux d'intérêt offert par les banques sur les fonds placés sur les comptes ne se calcule pas sur un capital totalement ou partiellement indexé.

Ces éléments de calcul, qui étaient à la base d'un fragile équilibre économique et social en matière de calcul du loyer a été brisé par un arrêt du 26 octobre 2020, l'ATF 147 II 14. Le Tribunal fédéral a en effet modifié abruptement sa jurisprudence en décidant que le rendement net admissible au sens de l'article 269 du code des obligations pouvait atteindre 2 pour cent de plus que le taux d'intérêt de référence, le taux hypothécaire moyen de l'ensemble des hypothèques, qui a remplacé depuis 2008 le taux hypothécaire au premier rang des banques cantonales. Toutefois, de manière très surprenante, le Tribunal fédéral a eu un jugement partiel dès lors qu'il a uniquement tranché la question de savoir si le taux de référence est égal ou inférieur à 2 pour cent, laissant la question ouverte pour le surplus.

Avec la remontée actuelle du taux d'intérêt de référence, qui passera certainement à 1,75 pour cent au premier décembre, il n'est pas exclu que celui-ci dépasse assez rapidement 2 pour cent, ce qui génèrerait une situation d'insécurité juridique, en raison de jurisprudences divergentes, et aboutirait à de très nombreuses procédures judiciaires, avant que le Tribunal fédéral, d'ici quelques années, ne puisse trancher et rendre une jurisprudence de principe.

Tous les experts entendus en commission ont indiqué que le législateur devait clarifier rapidement la situation juridique, pour accroître la sécurité juridique en matière de droit du bail, tant dans l'intérêt des bailleurs que dans celui des locataires. On peut même dire que c'est dans l'intérêt de la justice elle-même, dès lors que la clarification évitera l'engorgement des commissions de conciliation et des tribunaux.

Toutefois, si les experts se sont montrés unanimes sur la question de la nécessité de résoudre la question, ils ont évoqué des solutions fort diverses, qui devront être examinées dans le cadre de la préparation de la procédure de consultation et de modification du code des obligations et de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux.

En effet, selon la solution retenue, l'impact sur les loyers, et donc sur le budget des ménages, sera plus ou moins important. Aujourd'hui, le rendement admissible est de 3,5 pour cent, c'est-à-dire 1,5 pour cent plus les 2 pour cent admis par le Tribunal fédéral, et passera certainement, en décembre, à 3,75 pour cent. Si la récente jurisprudence fixant le supplément de 2 pour cent devait être suivie pour un taux de référence supérieur à 2 pour cent, la charge locative pour les ménages augmenterait sensiblement dans un contexte de forte pression sur les budgets des ménages. C'est ainsi que les experts ont souligné que d'autres modèles existaient, notamment pour revenir, par paliers, à un supplément de 0,5 pour cent en conciliant les jurisprudences contradictoires.

D'ailleurs, rien n'empêche que le législateur, dans sa solution de sécurité juridique, pour des raisons d'équité sociale évidentes, décide de revenir à la jurisprudence du Tribunal fédéral de 1986, qui prévoit un supplément uniquement limité à 0,5 pour cent, quel que soit le taux de référence.

Lors des réflexions sur la proposition visant à résoudre le conflit jurisprudentiel, créé de toutes pièces par le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral devra même se poser la question de savoir si un supplément au taux de référence est justifié. A ce propos, il convient de se rappeler le principe de base posé par le Tribunal fédéral en 1986, à savoir que le rendement des fonds propres investis dans un immeuble locatif doit correspondre aux revenus de placement de capitaux comparables à l'investissement immobilier. Or, aujourd'hui, le rendement des obligations de la Confédération est de 1,5 pour cent; le rendement des actions UBS pour 2023 est estimé à 2,25 pour cent; le rendement des actions Nestlé est de 2,75 pour cent; et l'intérêt versé par les banques sur les montants dépassant 50[NB]000 francs est inférieur à 1 pour cent. Les taux de rendement sont bien plus modestes que le taux légal actuel de rendement pour l'immobilier locatif, de 3,5 pour cent, admis par le Tribunal fédéral.

Au surplus, le Conseil fédéral devra réfléchir à un autre problème, à savoir s'il faut également ancrer dans la législation une règle relative à l'indexation des fonds propres investis pour calculer le rendement, et s'il y a lieu de retenir une indexation de ceux-ci à 100 pour cent, comme cela est prévu par le Tribunal fédéral dans l'arrêt du 26 octobre 2020 que j'ai déjà cité. Jusqu'à cette date, le principe prévalait que seule la part de fonds propres exposée aux risques était indexée. Il pourrait aussi examiner, à titre comparatif, si d'autres véhicules d'investissement bénéficient d'une indexation du capital sur lequel calculer le rendement.

En résumé, s'il y a nécessité d'agir et d'accepter la motion, comme le propose, à l'unanimité, la commission, la solution proposée par le Conseil fédéral devra reposer sur une réflexion approfondie et intégrant tous les paramètres.

Je vous invite donc à soutenir la position unanime de votre commission.