Rieder Beat · Ständerat · 2023-12-07

Wortprotokoll

Sie sehen anhand der Debatte von heute Morgen, bei der diese Programmpunkte vorverschoben werden mussten, dass die UREK-S im zweiten Halbjahr 2023 ein sehr gedrängtes Programm hatte. Wir hatten drei grosse Gesetzgebungen bzw. -entwürfe zu diskutieren.

Ich nehme das Resultat der erneuten Beratungen der UREK-S vom 26.[NB]Oktober 2023 vorweg. Ihre Kommission beantragt Ihnen beim Geschäft 22.025, "Für die Zukunft unserer Natur und Landschaft (Biodiversitäts-Initiative). Volksinitiative und indirekter Gegenvorschlag", Folgendes: Sie beantragt mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung, auf die Vorlage 1, den indirekten Gegenvorschlag, nicht einzutreten, und mit 9 zu 4 Stimmen, die Vorlage 2, die Volksinitiative, abzulehnen bzw. zur Ablehnung zu empfehlen. Bei beiden Vorlagen gibt es Minderheiten, die ihre Anträge selbstverständlich selbst begründen werden.

Die Vorgeschichte und der Verlauf dieser beiden Vorlagen sind speziell und verdienen daher - zum Verständnis der heutigen Beratungen - eine kurze Erläuterung. Die Biodiversitäts-Initiative wurde am 8.[NB]September 2020 mit der nötigen Anzahl Unterschriften eingereicht. Der Bundesrat befürwortete in der Folge die grundsätzlichen Anliegen der Initiative und präsentierte in seiner Botschaft vom 4.[NB]März 2022 einen indirekten Gegenvorschlag. Unser Rat debattierte die Volksinitiative am 14.[NB]Dezember 2022 ein erstes Mal und stimmte einer Fristverlängerung für die Behandlung der Initiative gemäss Artikel 105 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes zu, und zwar bis zum 8.[NB]März 2024. Das heisst, wir müssen heute über die Initiative entscheiden, um dem indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates eine Chance zu geben und ihn zu beraten. Der indirekte Gegenvorschlag des Bundesrates ging dann in den Nationalrat, welcher den ersten Entwurf ein erstes Mal korrigierte. Unser Rat erhielt am 13.[NB]Juni 2023 die Gelegenheit, über diesen ersten Entwurf des[NB]indirekten[NB]Gegenvorschlags[NB]zu debattieren, und stimmte damals mit 28 zu 14 Stimmen bei 1 Enthaltung für Nichteintreten.

In der Herbstsession 2023, am 18.[NB]September 2023, trat der Nationalrat mit 99 zu 77 Stimmen bei 6 Enthaltungen auf einen entschlackten, entschärften indirekten Gegenvorschlag ein. Er möchte diesen noch im Dezember bei einer Differenzbereinigung durchpeitschen - nach dem Motto "retten, was zu retten ist", so nannte es der Kommissionssprecher. (AB 2023 N 1695) Die Grundlage für diesen zweiten Beschluss war aber nicht etwa eine Fahne oder ein ausgearbeiteter Entwurf - das erkennen Sie an der Fahne selbst -, sondern ein Brief des Bundesamtes für Umwelt. Unsere Kommission trat auch auf den stark modifizierten Gegenvorschlag nicht ein und lehnt sowohl die Initiative als auch den indirekten Gegenvorschlag am heutigen Tag ab.

Nun komme ich zum Inhalt der Initiative. Die Initiative möchte Artikel 78a der Bundesverfassung wie folgt ändern, konkret steht bei Absatz 1: "In Ergänzung zu Artikel 78 sorgen Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten dafür, dass: a. die schutzwürdigen Landschaften, Ortsbilder, geschichtlichen Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler bewahrt werden; b. die Natur, die Landschaft und das baukulturelle Erbe auch ausserhalb der Schutzobjekte geschont werden; c.[NB]die[NB]zur[NB]Sicherung und Stärkung der Biodiversität erforderlichen Flächen, Mittel und Instrumente zur Verfügung stehen." Absatz 2 besagt, dass der Bund für die Bezeichnung der Schutzobjekte von gesamtschweizerischer Bedeutung zuständig sei, die Kantone für die Bezeichnung der Schutzobjekte von kantonaler Bedeutung. Gemäss Absatz 3 müssten für erhebliche Eingriffe in Schutzobjekte des Bundes überwiegende Interessen von gesamtschweizerischer Bedeutung vorliegen, für erhebliche Eingriffe in kantonale Schutzobjekte überwiegende Interessen von kantonaler oder gesamtschweizerischer Bedeutung. Dann kommt im selben Absatz eine der entscheidenden Passagen: "Der Kerngehalt der Schutzwerte ist ungeschmälert zu erhalten. Für den Moor- und Moorlandschaftsschutz gilt Artikel 78 Absatz 5."

Das sind so weit meine Ausführungen zum Inhalt. Aus Sicht der Mehrheit Ihrer Kommission und des Bundesrates würde die Annahme der Initiative zu unüberbrückbaren Zielkonflikten mit anderen politischen Themen führen.

1.[NB]Zur Umsetzung der Energiepolitik: Die Umsetzung der Energiepolitik, insbesondere der Ausbau der erneuerbaren Energien, würde verunmöglicht oder erschwert. Der gerade erst beschlossene Mantelerlass könnte nicht umgesetzt werden. Das würde damit indirekt auch zu einer weiteren Verschärfung der Versorgungslage im Strombereich führen.

2.[NB]Die Initiative bedroht die Strategie der Landwirtschaftspolitik. Sie würde zu einem grossen Verlust an landwirtschaftlich genutztem Kulturland führen. Das wäre mit entsprechend hohen Ertrags- und Einkommensausfällen für die Bauern verbunden.

3.[NB]Die kantonalen Kompetenzen und Handlungsspielräume, aber auch die bundesrechtlichen Handlungsspielräume in den Schutzgebieten, insbesondere in den engeren Schutzgebieten, würden ausgeschaltet, zumindest aber stark eingegrenzt. [PAGE 1106]

4.[NB]Der ungeschmälerte Schutz und Erhalt der Kerngehalte der Schutzwerte würde jede wirtschaftliche Aktivität in diesen Kerngebieten verhindern, insbesondere in den Bereichen Tourismus, Energiewirtschaft und Landwirtschaft. Diese Aktivitäten wären nicht mehr möglich oder würden zumindest stark eingeschränkt.

Die Initiative würde daher zu nicht hinnehmbaren Einschränkungen der wirtschaftlichen Tätigkeit auf unserem Kulturland, auf einem grossen Teil unserer wirtschaftlich genutzten Landesfläche führen. Sie wird daher zu Recht vom Bundesrat und von der Mehrheit der Kommission abgelehnt.

Die Anliegen der Initianten werden zwar geteilt - Naturschutz und Artenvielfalt sind wichtig -, aber sowohl der Bundesrat als auch die Kommissionsmehrheit weisen darauf hin, dass unser Land bereits einen hohen Schutz und eine grosse Zahl an Schutzgebieten aufweist. 2012 wurde die Biodiversitätsstrategie geschaffen, die der Bundesrat zusammen mit den Kantonen schrittweise mit bedeutenden Mitteln unterstützt und ausbaut. Die Nachteile der Initiative überwiegen derart stark, dass sie nur als zu extrem abgelehnt werden kann. Der Nationalrat tat dies bereits am 21.[NB]September 2022 mit 101 zu 72 Stimmen bei 19 Enthaltungen - so viel zur Initiative.

Nun komme ich zur Geschichte des Gegenvorschlags, und diese ist relativ komplex. Das Verständnis für einen Gegenvorschlag muss vorhanden sein. Wir wollen ja dem Volk einen Gegenvorschlag präsentieren, welcher seriös ausgearbeitet wurde. Die Geschichte des indirekten Gegenvorschlags ist aus Sicht der Mehrheit Ihrer Kommission ein fehlgeschlagener Versuch, einer extremen Initiative mit im Endeffekt noch einschneidenderen Massnahmen zu begegnen. Das heisst, die Massnahmen des ersten Gegenvorschlags wären wahrscheinlich noch härter gewesen als die der Initiative selbst. Man versuchte, das zu korrigieren, und zuletzt wurde der Versuch gestartet, aus der Verwaltung heraus irgendwie noch etwas, ich sage jetzt einmal überspitzt, herumzubasteln; das hätte aber nicht eine tragbare Basis für einen Gegenvorschlag bilden können.

Ich komme nun auf den Inhalt zu sprechen. Es gibt erwähnenswerte und auch zu bedenkende Punkte in diesem Gegenvorschlag, welche allenfalls durch die Kommission aufgenommen werden könnten. Der indirekte Gegenvorschlag orientiert sich an folgenden fünf Eckpunkten, ich gehe vom ursprünglichen Gegenvorschlag aus:

-[NB]Es wurde das Konzept der ökologischen Infrastruktur eingeführt. Dies soll zu einer Zunahme der Flächen zugunsten der Erhaltung der Biodiversität sowie zu einer besseren Vernetzung dieser Flächen führen. Das Ziel, dass die Kerngebiete für die Biodiversität 17 Prozent der Fläche der Schweiz umfassen, war in diesem ersten Entwurf verankert.

-[NB]Die bestehenden nationalen Schutzgebiete sollen, wo nötig, saniert werden.

-[NB]Massnahmen im Interesse des ökologischen Ausgleichs in intensiv genutzten Gebieten, insbesondere in der Siedlung und der Agglomeration, sollen im Rahmen dieses Gesetzes verstärkt gefördert werden.

-[NB]Die Förderung einer Baukultur von hoher Qualität und die geltende Pflicht der Kantone und Gemeinden, die Bundesinventare zu berücksichtigen, sollen auf Gesetzesstufe verankert werden.

-[NB]Dies alles soll die Energiestrategie 2050 nicht tangieren.

Das Ganze hätte mit jährlichen Kosten von 96 Millionen Franken abgegolten werden sollen.

Dieser erste Gegenvorschlag erlebte in unserer Kommission, aber auch im Rat ein Debakel, weil er aus Sicht der Mehrheit der Kommission noch einschneidendere Massnahmen vorsah als die Initiative selbst. Insbesondere das Flächenziel, welches der Nationalrat bereits in der ersten Beratung gestrichen hätte, ist aus Sicht unserer Kommission völlig ungeeignet und hätte zu 650[NB]000 Hektar zusätzlichen Biodiversitätsflächen in der Schweiz geführt, ging doch der Bundesrat ursprünglich davon aus, dass gegenwärtig nur 13,4 Prozent der Biodiversitätsflächen den gesetzlichen Vorgaben bzw. den Vorgaben des Kunming-Montreal-Abkommens genügen würden. In den Beratungen im Sommer 2023 hat unser Rat zur Kenntnis genommen, dass wir laut eines Berichtes der Verwaltung vom[NB]1.[NB]März 2023 bereits 23,4 Prozent der Landesfläche als Biodiversitätsflächen ausweisen und 2030 ohne besondere Anstrengungen - ich betone das - 28 Prozent und damit fast das Ziel des Kunming-Montreal-Abkommens erreichen werden. Dies und andere Gründe führten zum[NB]Nichteintreten[NB]auf[NB]den ersten Gegenvorschlag im Sommer 2023.

Der Nationalrat machte nun einen zweiten Versuch und liess sich offensichtlich von der Verwaltung einen zweiten, entschlackten Gegenvorschlag in Briefform ausarbeiten. Im Wesentlichen sei zu diesem, um es milde auszudrücken, ungewöhnlichen Vorgehen Folgendes zu sagen: Das BAFU hat im Auftrag der UREK-N nicht etwa einen neuen Entwurf komplett ausgearbeitet oder etwa eine Fahne, sondern einen Bericht. Gestützt darauf hätten wir im Oktober 2023 in einer eintägigen Sitzung, welche sehr chargiert war, auf das Geschäft eintreten und den Gegenentwurf noch überarbeiten sollen. Das war äusserst ungewöhnlich und für unsere Kommission, milde gesagt, nicht zu bewältigen; dies aufgrund der Projekte, welche wir an dieser eintägigen Sitzung im Oktober, wie bereits erwähnt, sonst noch diskutiert haben.

Dieser zweite Gegenvorschlag fokussiert nun auf folgende Punkte: Er möchte das Wiederherstellen und Gewährleisten der ökologischen Qualität der Schutzgebiete sicherstellen; er möchte eine Vernetzung dieser Schutzgebiete schaffen; und er möchte verpflichtende ökologische Massnahmen in Siedlungen festlegen - d.[NB]h., die Biodiversität sollte auch in den Städten umgesetzt werden.

Die Massnahmen in diesem zweiten Gegenvorschlag werden mit finanziellen Unterstützungen mit folgenden Kostenfolgen versehen: Für das funktionsfähige ökologische Netzwerk wären 71 Millionen Franken pro Jahr vorgesehen und für die biologische Vielfalt im Siedlungsraum 25 Millionen Franken; das sind insgesamt fast 100 Millionen Franken. Die Kantone hätten ebenfalls mit Mehraufwänden in gleicher Höhe zu rechnen.

Zuallerletzt musste unsere Kommission an der besagten Sitzung dann noch erfahren, dass das BAFU diese Arbeiten mittels Programmvereinbarungen mit den Kantonen aktuell bereits verfolgt und schon jahrelang ausführt. Die Kommission kam daher zum Schluss, dass hier mit den bestehenden Grundlagen genügend Spielraum besteht, um die bereits vorhandene Biodiversitätsfläche zu schützen und die Biodiversität zu verbessern.

Die Knackpunkte eines allfälligen indirekten Gegenvorschlags wären aus Sicht der Kommission folgende: Die Definition von neu eingeführten, gesetzlich bislang nicht abgestützten Begriffen sowie das damit verbundene Regelwerk wären zu klären. Insbesondere wäre der Begriff der Vernetzung zu definieren. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, welche nicht klar ist, müsste einer genaueren Betrachtung unterzogen werden. Die finanziellen Konsequenzen dieses politischen Ziels für Bund und Kantone, also[NB]die[NB]Kosten von je etwa 100 Millionen Schweizerfranken, müssten in die Finanzplanung integriert werden.

Gegenwärtig fehlt aber aus Sicht der Mehrheit der Kommission jede verlässliche Basis für einen gesetzgeberisch genügenden indirekten Gegenvorschlag. Die Definition von Begrifflichkeiten sowie die Lösung der Problematik der kantonalen Hoheiten sind gegenwärtig nicht gewährleistet. Deshalb beantragt Ihnen die Kommissionsmehrheit, heute nicht auf den indirekten Gegenvorschlag einzutreten.

Persönlich mache ich die Bemerkung, dass die UREK-S diesem Thema im nächsten Jahr selbstverständlich Nachachtung zu verschaffen hat. Wir haben nicht nichts gemacht. Wir haben gesehen, dass dieser indirekte Gegenvorschlag von Beginn an auf die falsche Bahn geraten ist. Deshalb hat Kollegin Z'graggen bereits in der Sommersession - wenn ich richtig orientiert bin - ein entsprechendes Postulat eingereicht, damit die notwendigen Massnahmen zur Verbesserung der Biodiversität, auch mit Kostenfolgen, in der Kommission beschlossen werden können. Falls also nicht auf den Gegenvorschlag eingetreten wird, ist das heute nicht das Ende der Fahnenstange, sondern es würde dazu führen, dass sich die Kommission allenfalls im Frühling 2024 mit diesem Postulat befassen würde. [PAGE 1107]

In diesem Sinne schliesse ich die Berichterstattung. Ich hätte noch weitere Seiten vorzutragen, aber ich nehme Rücksicht auf den Zeitplan zum weiteren Verlauf der Debatte.