Maissen Theo · Ständerat · 2003-03-18

Wortprotokoll

Der Sprecher der Mehrheit, Kollege Pfisterer, hat eine wesentliche Begründung für den Antrag der Mehrheit darin gefunden, dass sehr grosse Unsicherheiten bestünden, sowohl bei Ratifikation wie bei Nichtratifikation des Abkommens. Ich bestreite dieses Ausmass der Unsicherheiten. Selbstverständlich sind Entwicklungen möglich, die man jetzt nicht fest voraussagen kann. Aber wenn man von der naturwissenschaftlichen Seite kommt, dann weiss man, dass man auch mit Wahrscheinlichkeiten arbeiten kann. Nach meiner Beurteilung - vor allem aufgrund jüngster Entwicklungen - sind diese Wahrscheinlichkeiten, sowohl bei Ratifikation wie bei Nichtratifikation, recht hoch, sodass man also doch einige Sicherheit in der Beurteilung hat.

Sie haben nun beim folgenden Entscheid, den Sie treffen, zwei Optionen:

1. Sie ratifizieren den Vertrag. Was haben Sie dann? Dann haben Sie klare Regelungen über den Luftverkehr im fraglichen Gebiet, mit Einschränkungen, die Sie kennen. Sie kennen auch die Auswirkungen dieser Einschränkungen. Sie wissen selbst, wie hoch die Investitionskosten sind; sie sind abschätzbar. Hinsichtlich des Betriebes weiss man, dass es unterschiedliche Meinungen und Beurteilungen gibt bezüglich der Auswirkungen auf die Zahl der Slots, der An- und Abflüge. Aber die reale Situation der letzten Monate zeigt, dass es mit den getroffenen Regelungen, die seit Oktober gelten, möglich ist, die Bedürfnisse der An- und Abflüge, der Slots, zu befriedigen. Es hat keine grösseren Probleme gegeben. Die Auswirkungen der Einschränkungen sind also offensichtlich tragbar.

Wir wissen auch, wenn wir den Vertrag ratifizieren, dass die Flugsicherung weiterhin bei der Skyguide bleibt, und schliesslich - das ist bei einem Vertrag wichtig, ich messe dem mehr Wert bei als der Mehrheitssprecher - ist nach acht Jahren die Überprüfung des Vertrages möglich, nach folgenden drei Kriterien: Entwicklung des Luftverkehrs, Entwicklung der Lärmbelastung und aufgrund einer Kosten-Nutzen-Analyse. Das ist zusammengefasst das, was Sie haben, wenn Sie den Vertrag ratifizieren.

2. Die andere Option, die Nichtratifikation, ist mit folgenden Wahrscheinlichkeiten vorauszusehen: Wir werden davon ausgehen müssen, dass Deutschland innert Kürze einseitige Massnahmen treffen wird. Es ist vorhersehbar - das ist für mich mit einer sehr hohen Wahrscheinlichkeit verbunden -, dass diese Einschränkungen weit grösser sein [PAGE 262] werden als jene, die wir mit dem Vertrag hätten. Die Investitionskosten werden in etwa gleich sein, das hat uns auch der Experte bestätigt. Wir werden hingegen davon ausgehen müssen, dass die Flugsicherung vorerst einmal über dem deutschen Raum zurückgenommen wird. Schliesslich haben Sie bei der Nichtratifikation, wenn Sie in Zweckoptimismus machen, das optimistische Szenario, wonach Sie in der prozessualen Auseinandersetzung mehr herausholen, als was Sie mit dem Vertrag bekommen; aber hier ist nun die Unsicherheit sehr gross.

Wenn Sie nun diese beiden Optionen gegeneinander abwägen, muss ich Ihnen sagen, dass die Wahrscheinlichkeiten für eine positive Entwicklung bei der Ratifikation bedeutend höher sind als bei der Nichtratifikation. Das ist einfach eine nüchterne Abwägung. Diese nüchterne Abwägung wird durch die Entwicklung der letzten Tage bestätigt.

Ich stelle auch in den Diskussionen unter den Parlamentariern fest, dass eine Haltung vorherrscht, wonach man eigentlich ratifizieren sollte. Aber dann fragt man, warum man sich dafür engagieren solle, wenn der Kanton Zürich, der Flughafenbetreiber Unique und die Luftfahrtgesellschaft Swiss dagegen sind. Im Klartext heisst das im Grunde genommen, dass jene Parlamentarier, die so denken, keine Verantwortung übernehmen wollen. Für den Fall Swiss heisst dies: Wenn das Projekt Swiss umsteht - oder die Unique in grössere Schwierigkeiten kommt - und wir den Vertrag nicht ratifiziert haben, werden wir dann keine Verantwortung zu übernehmen haben. Dann können wir sagen, dass dieser Staatsvertrag von diesen Kreisen abgelehnt worden sei und die Konsequenzen daraus nicht unser Problem seien. Aus meiner Sicht ist die Sache für die Schweiz aber zu wichtig, als dass ich das einfach auf eine vorsorgliche Absicherung gegen eine Schuldzuweisung reduzieren kann. Ich möchte, dass wir, das Parlament, Verantwortung für das Land übernehmen.

Hinzu kommt für mich, dass ich aufgrund der Vergangenheit das Vertrauen in die Kompetenz der Leute, die im Umfeld des Fluggeschäftes im Raum Zürich mit dabei waren und zum Teil auch nach wie vor mit dabei sind, nicht habe. Ich habe kein Vertrauen, dass diese uns nun in dieser Frage wirklich richtig beraten. Wir haben von der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen aus Briefe an den Kanton Zürich, an die Swiss und an die Unique geschrieben. Wir haben mit Antwortschreiben vom vergangenen Februar eine Neubeurteilung von der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, von der Swiss und von der Unique erhalten.

Ich muss Ihnen sagen, ich war von diesen Schreiben schon etwas enttäuscht, und zwar nicht, weil sich die Autoren der Schreiben gegen den Vertrag aussprechen, sondern weil sie sich lediglich in Behauptungen über die Chancen von Rechtsverfahren ausgelassen haben: Sie haben Aussagen gemacht, die sie bereits vor den nun jüngst gefällten Urteilen gemacht haben. Sie haben nichts daraus gelernt! Das ist ein Optimismus, eine Beurteilung der Chancen, die so nicht mehr gültig sein kann und anders hinterfragt werden müsste. Ich habe den Eindruck erhalten, es handle sich zum Teil auch um politische Auffangnetze, die mit diesen Schreiben gespannt worden sind. Die Prüfung der Situation - da müssen wir doch ehrlich sein - ergibt, dass die Schweiz nicht besonders gute Karten hat.

Die ganze Geschichte in diesem Raum bezüglich Luftverkehr ist mindestens ein Vierteljahrhundert alt. Man hat 1976 eine Hauptlandepiste gebaut, auf welcher die Anflüge zur Hauptsache von Deutschland her erfolgen. Wir müssen wissen, dass Deutschland dies eigentlich nie richtig akzeptiert hat.

Es gab auch eine Verwaltungsvereinbarung von 1984 bezüglich des Nachtflugverbotes; sie wurde auf 2001 allerdings gekündigt - darum entstand der vorliegende Staatsvertrag. In dieser Verwaltungsvereinbarung wurden die Schweiz respektive die Verantwortlichen für den Luftverkehr im Raume Zürich angehalten, einen Ausbau des Flughafens Zürich mit dem Ziel einer Entlastung des süddeutschen Raums vorzunehmen. Das war 1984, geschehen ist aber diesbezüglich nichts.

Ich muss sagen: Wir haben in dieser Diskussion, wegen dieses Verhaltens der Verantwortlichen, schlechte Karten. Aus deutscher Sicht ist das, was wir machen, schlichtweg ein Lärmexport, ohne grossen Nutzen für Deutschland. Man spricht heute davon, dass von diesem Nutzen rund ein Prozent in Deutschland anfalle. Mit diesem Vertrag erklärt sich Deutschland bereit, einen erheblichen Anteil der Abflüge zu tragen und die Flugsicherung weiterhin an die Schweiz zu delegieren. Wir machen mit diesem Staatsvertrag übrigens nichts Neues. Wir haben ähnliche Verträge mit Italien und Österreich, um den dort an der Landesgrenze liegenden Flughäfen mit Regelungen die Möglichkeit von An- und Abflügen zu geben.

Die Nichtratifikation - das ist für mich nun einer der zentralen Punkte - hat voraussichtlich den Verlust der Flugsicherung im süddeutschen Luftraum zur Folge. Die Signale sind klar: Es ist nach einer sechs- bis zehnmonatigen Planungs- und Trainingszeit möglich, dass die Flugsicherung von der deutschen Flugkontrolle übernommen wird. Damit würde sich der Zuständigkeitsbereich der schweizerischen Flugkontrolle an die Grenze verschieben; das sind zwölf Kilometer oder vier Flugminuten Entfernung vom Pistenrand. Konkret hiesse das, dass die Flugsicherung für die Landung bis praktisch auf die Piste - das wäre international einzigartig - durch eine Flugverkehrskontrolle eines Drittlandes übernommen würde. Die Kapazitätsengpässe - das wird von den Fachleuten gesagt - wären vorprogrammiert; die technischen Einschränkungen würden möglicherweise grösser sein als die Einschränkungen, die wir mit dem Vertrag erhalten.

In der Schweiz gibt es zwei bedeutende Kreuzungspunkte der Luftfahrt: Der eine Kreuzungspunkt ist der am drittmeisten beflogene in Europa im Raume Schaffhausen; er würde, wenn die deutsche Flugsicherung die Kontrolle übernähme, nach Norden verlegt. Das heisst, der Skyguide würden hier - mit den Kompensationen aus Deutschland und den entsprechenden Gebühren - Einnahmen in der Grössenordnung von jährlich 40 Millionen Franken verloren gehen. Gleichzeitig würde die Skyguide - das ist ein zentraler Punkt - die betriebswirtschaftlich kritische Grösse unterschreiten. Damit würde sich die Frage stellen, ob nicht die ganze Flugsicherung der deutschen Flugkontrolle übergeben würde, inklusive der Flugraumkontrolle bis in die Schweiz, bis und mit Flughafenbereich Zürich.

Die Situation würde dann folgendermassen aussehen, dass in der Folge der zweite grosse Kreuzungspunkt, im Raume Genf, möglicherweise auch nicht mehr durch eine derart amputierte Skyguide betreut werden könnte und dass man diesen auch an das Ausland abzugeben hätte. Dessen müssen wir uns bewusst sein: Wenn diese Entwicklung einträte, hätten wir folgende Konsequenzen, die wirtschaftlich beträchtlich wären: Wir hätten höhere Gebühren bei den An- und Abflügen, weil wir betriebswirtschaftlich in einer schlechteren Situation wären; wir hätten höhere Kosten für die Swiss, was ihre Konkurrenzfähigkeit beeinträchtigen würde; wir hätten eine negative Auswirkung auf die Attraktivität des Hubs Zürich, indem wir teuer würden; wir hätten einen Verlust an hoch qualifizierten Arbeitskräften, und wir hätten damit einen Verlust an Know-how in einem wichtigen Bereich der Luftfahrt.

Wenn wir nun in dieser ganzen Geschichte und ihren Konsequenzen noch weiter in die Zukunft blicken, so gibt es in der EU eine aktuelle Diskussion über eine Initiative namens "Single European Sky"; der Kommissionssprecher hat sie erwähnt. Damit will man grössere Flugsicherungsräume und international grössere Sektoren schaffen. Wenn wir nun mit der Skyguide in eine negative Entwicklung hineingeraten, dann sind wir in diesem europäischen Verbund als Player schlichtweg weg. Die Flugsicherungsmassnahmen würden anders organisiert, ohne die Schweiz.

Es gibt nun aus diesen Überlegungen eine Erkenntnis: Wenn wir aufgrund der Nichtratifikation dieses Vertrages, der durchaus nicht optimal ist - das kann man sicher sagen, aber wir wissen auch, dass er nicht für immer gilt -, die Skyguide in diesen Negativtrend hineinbringen, ist der Verlust [PAGE 263] der Flugsicherung hingegen definitiv, und wir müssen davon ausgehen, dass wir diese dann nicht mehr zurückholen können.

Ich appelliere an Sie, an dieses Parlament: Wir haben eine sehr grosse Verantwortung. Damit komme ich zu einem zweiten Bereich der Flugsicherung, nämlich zur Frage der Luftwaffe. Es ist ganz offensichtlich: Wenn nun die Flugsicherung bis in die Schweiz hinein gemäss einem Szenario an Deutschland überginge, müsste die militärische Flugsicherung wieder separat aufgebaut werden, weil wir diese doch nicht an einen ausländischen Staat delegieren können. Damit würden die Synergien wegfallen, die wir von der Zusammenfassung der militärischen und zivilen Flugsicherung erwarten. Wir hätten neue Schnittstellen bezüglich der militärischen und vor allem der zivilen Flugbewegungen im Raume Dübendorf-Zürich, die von Deutschland aus koordiniert werden müssten. Wir hätten damit für die schweizerische Luftwaffe eine erhebliche Einschränkung der Trainingsräume, vor allem im Raume Ostschweiz. Wir könnten vor allem mit dem F/A-18 nicht mehr entsprechend trainieren, und die Beeinflussung dieser Trainingsräume ginge bis in den Raum Emmen hinein. Dies deshalb, weil damit zu rechnen ist, dass die zivilen Warte- und Anflugräume in den Süden und damit in den Bereich der heutigen Trainingsräume der Luftwaffe verschoben würden. Das heisst, wir müssten diese Trainingsräume konzentrieren und zum Teil in den Raum Berner Oberland verlegen.

Für mich kommt staatspolitisch noch ein weiterer Punkt bei der ganzen Luftwaffe, beim Militär, hinzu: Es gibt heute immer wieder operationelle Aufträge der Luftwaffe, wenn es z. B. darum geht, irgendwelche Flugobjekte zu identifizieren - also Ausübung der Lufthoheit im eigenen Land. Jetzt müssen Sie sich einmal Folgendes vorstellen: Wenn wir das im nördlichen Bereich unseres Landes machen müssen, müssten wir zur Ausübung dieser Lufthoheit mit einer Luftverkehrskontrolle eines Drittstaates Kontakt aufnehmen. Das ist für mich ein Souveränitätsverlust in einer hoheitlichen Funktion. Ich frage Sie: Übernehmen Sie dafür die Verantwortung?

Dieses Szenario hat für die Skyguide zusammenfassend folgende Auswirkungen - ich wiederhole das -: Die Unternehmensgrösse würde in einen unterkritischen Bereich fallen, die hohen Fixkosten müssten auf weniger Benützer aufgeteilt werden, und die im internationalen Vergleich bereits hohen Gebühren müssten namentlich auch für die Flugsicherung in Genf weiter erhöht werden. Auf der anderen Seite würde eine wichtige staatliche Aufgabe dem Ausland übertragen, und man würde sich so in eine höchst eigenartige Abhängigkeit begeben. Der Betrieb des Hubs Zürich, der ja in Konkurrenz zu anderen, deutschen Flughäfen steht, würde von Deutschland "ferngesteuert". Ob damit immer die Interessen von Zürich und der Schweiz berücksichtigt würden, bleibt offen. Aus betrieblichen Gründen muss sich die Schweiz bei diesem Szenario fragen, ob es längerfristig überhaupt möglich ist, eine zivile Flugsicherung betreiben zu können.

Zum letzten Punkt, den ich ansprechen möchte: Wie sind die Chancen einer prozessualen Auseinandersetzung? Wenn Sie die beiden schriftlich vorliegenden Begründungen zu den beiden Urteilen des Verwaltungsgerichtshofes von Baden-Württemberg ansehen, müssen Sie einmal Folgendes feststellen: Die Argumente der Kläger in diesen Rechtsverfahren, also von Unique und Swiss, sind wenig zielführend. Man hat Argumente eingebracht, bei denen man sagen muss, dass man offenbar wenige schlagkräftige Argumente hat, wenn zum Teil derart gesuchte Argumente vorgebracht werden müssen. Ich gebe Ihnen nur drei Beispiele: Es geht darum, dass von den Klägern gesagt wird, durch die von Deutschland erlassene Rechtsverordnung zur Flugverkehrsbeschränkung auf deutschem Hoheitsgebiet werde das deutsche Grundgesetz verletzt. Dem wird einfach entgegengehalten, dass das Anrufen des Grundgesetzes gemäss Artikel 19 Absatz 3 des Grundgesetzes nur inländischen, nicht aber ausländischen juristischen Personen zusteht. Das entspricht der Rechtspraxis des Bundesverfassungsgerichtshofes und auch der herrschenden Lehre. Mit etwas Sorgfalt hätte man das bei der Einreichung der Klageschrift bereits beachten können.

Ein zweiter Punkt ist der angebliche Verstoss, der gegen die so genannte erste Luftverkehrsfreiheit gemäss dem Chicagoer Abkommen von 1944 gerügt wird. Auch wenn man das etwas genauer geprüft hätte - es steht schliesslich auch in der Botschaft -, wäre erkannt worden, dass dieses Abkommen nur für den Überflug und nicht für die Landungen gilt; diese müssen staatsvertraglich separat geregelt werden.

Ein drittes Beispiel aus diesen Rechtsverfahren: Es wird ein Staatsvertrag der Schweiz von 1910 mit dem Deutschen Kaiserreich zitiert, und da wird bald einmal klar, dass diese Regelung von Rechtsverhältnissen der beiderseitigen Staatsangehörigen nur für natürliche und nicht für juristische Personen gilt. Auch das hätte man bei einigermassen sorgfältiger Prüfung beachten können.

Ich möchte damit nur sagen: Bei diesen Rechtsverfahren bewegt man sich offensichtlich auf höchst dünnem Eis.

Und nun noch die Hoffnung auf das Luftverkehrsabkommen: Dort ist es so, dass die Zuständigkeit bezüglich Streitigkeiten beim Luftverkehrsausschuss Gemeinschaft/Schweiz liegt. Aber dieser Ausschuss hat nur bezüglich Auseinandersetzungen und Angelegenheiten der Rechtsakte zwischen der EG und der Schweiz Bedeutung und kann deshalb nur durch diese beiden Vertragspartner angerufen werden.

Was passiert nun bei der Nichtratifikation? Es gibt hier ganz klare Signale: Es gibt einen sehr starken Druck aus Süddeutschland, indem dort verlangt wird - und der zuständige Bundesverkehrsminister Stolpe ist bereit, darauf einzugehen -, dass rasch entsprechende Regelungen getroffen werden. Es wird gefordert, dass nur jeder dritte Anflug auf Zürich - maximal 60 000 im Jahr - über Südbaden geführt werden soll. Das Flugverbot in der Nacht soll auf zehn Stunden ausgedehnt werden, und über das ganze Wochenende soll - von Freitag um 21 Uhr bis Montag 7 Uhr - ein Flugverbot erlassen werden. Die Warteschleifen über deutschem Gebiet sollen untersagt werden, und die Luftverkehrskontrolle soll wieder in deutsche Hand übergehen.

Es ist laut einem Sprecher von Minister Stolpe gemäss einer Notiz vom 13. März - also von letzter Woche - davon auszugehen, dass man diese Massnahmen innert weniger Wochen umsetzen will, wenn unser heutiger Entscheid negativ ist. Wir haben also klare Signale.

Damit wissen wir auch, dass für die Swiss, für Unique und Skyguide mit sehr massiven Einschränkungen zu rechnen ist und der Hub Zürich massiv beeinträchtigt würde. Diesbezüglich noch ein letzter Punkt, den ich mit einem Satz ansprechen möchte. Die Swiss ist seit längerem daran, Allianzen zu suchen, die sie für ihren Betrieb braucht. Für mich ist ganz klar: Mit der Unsicherheit, die bei einer Nichtratifizierung des Vertrages entsteht, wird die Verhandlungsposition der Swiss bei der Suche nach solchen Allianzen bedeutend schlechter. Denn es ist doch offensichtlich, dass Verhandlungspartner - wenn sie unsicher sind, was mit dem Hub passiert, und wenn Rechtsverfahren offen sind - zurückhaltend reagieren.

Ich bin mir bewusst, dass ich in diesem Geschäft die "vox clamantis in deserto" - die Stimme des Rufers in der Wüste - bin. Aber denken Sie an die Mahnung des französischen Denkers Paul Valéry, die wir doch nicht auf uns beziehen wollen: "Dans le gouffre de l'histoire, il y a de la place pour tout le monde."