Pfisterer Thomas · Ständerat · 2003-03-18

Wortprotokoll

Eine Vorbemerkung: Es liegt kein schriftlicher Bericht vor. Er hätte Ihnen nach dem Gang der Verhandlungen nicht zeitgerecht zugestellt werden können. Ich bitte Sie im Namen unserer Kommission um Verständnis, dass deshalb mündliche Bemerkungen die Lücke schliessen müssen.

Zum Vertrag bestanden von Anfang an Bedenken. Zu den inhaltlichen Problemen zunächst ein paar Stichworte; es geht hauptsächlich um folgende Punkte: Es geht um die wirtschaftliche Zukunft des Flughafens, die Auswirkungen auf die lärmbetroffene Bevölkerung, die Flugsicherung über deutschem Gebiet durch die Schweiz - ein Verfassungsproblem aus deutscher Sicht - und um die vorläufige Anwendung - ein Verfassungsproblem aus schweizerischer Sicht. Dazu hat sich der Ständerat in dieser Session bereits geäussert.

Der Staatsvertrag mit Deutschland über die Flugverkehrskontrolle enthält eine bisher ungewohnte Konstellation eines Vertragsverhältnisses. Der Vertrag ist ein Beispiel dafür, wie sich der Gehalt und die Rolle von Verträgen gerade im europäisch-nachbarschaftlichen Verhältnis verändern. Wir haben dieselbe Entwicklung bei der Alpenkonvention bzw. den Durchführungsprotokollen angetroffen. Sie ist uns ebenso von den bilateralen Verträgen I vertraut. Wir leben immer häufiger grenzüberschreitend, international und [PAGE 259] nachbarschaftlich verflochten. Der Flugverkehr ist international und interkontinental. Den Lärm aber hört man in Eglisau/ZH, Buchberg/SH, Kaiserstuhl/AG und Hohentengen (Baden-Württemberg). Solche Zusammenhänge lassen sich weder nur auf der übergeordneten Ebene noch nur technisch oder zentralistisch im traditionellen Muster eines auf Austausch gerichteten Handelsvertrages gestalten. Nötig ist ein sachlich ganzheitlicher, politischer und kooperativer föderalistischer Ansatz. Es geht nicht nur um optimale Flugverfahren, sondern auch um Raumplanung, Wirtschaft, allgemeine Verkehrs- und natürlich Umweltschutzfragen usw. und um das nachbarschaftliche Verhältnis unter den Kantonen sowie mit dem angrenzenden Ausland. Hier hat im vorliegenden Verfahren ein erfreulicher Lernprozess stattgefunden. Wir müssen für künftige derartige Verhandlungsprozesse Lehren ziehen. Ziel muss ein inhaltlicher Einbezug aller Sachbereiche der Politik insgesamt und aller betroffenen Kantone an den wichtigen Entscheiden sein. Entsprechend ist die Organisation der Verhandlungen auszurichten. An diesem umfassenden Ansatz und am entsprechenden Einbezug der Kantone hat es zumindest in der Anfangsphase gefehlt; er hat sich erst im Laufe der Zeit eingespielt. So weit die Bedenken und die Ausgangslage beim Vertrag.

Zum "Heilungsversuch", der leider misslungen ist: Ausgangslage war, dass die Kommission vor zwei Möglichkeiten stand. Beide erschienen ihr als unerfreulich - die Genehmigung und die Nichtgenehmigung des Abkommens. Daraus schloss sie, es bestehe ein Bedürfnis, einen "Heilungsversuch" zu ermöglichen, denn trotzdem ist eine vertragliche Regelung unumgänglich. Also musste der Weg zu einem besseren Vertrag geöffnet werden. Damit hat das Parlament seine neue, erhöhte Mitverantwortung wahrgenommen. Die Bundesversammlung hat, gestützt auf die neue Bundesverfassung, aussenpolitisch verstärkt mitzuwirken, aber sie ist damit auch stärker mitverantwortlich. Diese Mitverantwortung führte auch angesichts des bereits vorliegenden negativen Entscheides der deutschen Länderkammer den Ständerat dazu, dem Bundesrat Zeit und Raum für neue Gespräche anzubieten. Der Bundesrat hat sich für eine "Heilung" engagiert. Es fand seitens der Kommission eine intensive Zusammenarbeit mit dem Departement und dem Bundesamt statt. Aber vor allem hat sich der Bundesrat in Gesprächen mit Deutschland engagiert. Herr Bundesrat Leuenberger hat den Ball aufgenommen und noch vor der letzten Plenardebatte ein Ministertreffen in Basel arrangiert, die betroffenen Kantone und Unternehmen anhören lassen und mit dem Kanton Zürich sowie den Unternehmen gesprochen.

Die "Heilungschance" erschien der Kommission als realistisch. Die Verhältnisse haben sich seit den Verhandlungen wesentlich verändert: hauptsächlich die Wirtschaftslage mit der Krise der Luftfahrt, das neu vorliegende Ergebnis des SIL-Koordinationsprozesses über die landesinterne Lärmverteilung, der Flugunfall bei Überlingen sowie andere Zwischenfälle mit den sich daran anknüpfenden Fragen rund um die Flugsicherheit. Dazu kamen die Erfahrungen mit der Nacht- und Wochenendregelung aus den letzten Monaten, die jetzt vorlagen. Jedenfalls hat es gewissen Raum für Modifikationen gegeben.

Diese "Heilung" ist leider misslungen. Herr Bundesrat Leuenberger hat die Kommission überzeugend über die Gründe orientiert; sie hat keinen Grund, an seiner Darstellung zu zweifeln. Einige Stimmen fügten - wohl nicht ohne Grund - bei, die Nachbesserung sei weder in Berlin noch in Basel bzw. Bern gescheitert, sondern in Mannheim, d. h. wegen des Gangs ans dortige Verwaltungsgericht. Dieses hatte die rechtliche Position der deutschen Partner in einigen wesentlichen Punkten gestützt. Damit hat sich jedenfalls die Argumentationslage verändert.

Zusätzlich zu diesem "Heilungsversuch", den auch der Ständerat ermöglicht hat, haben Sie der Kommission den Auftrag zu einer wirtschaftlichen Abklärung erteilt. Diesen Auftrag haben wir unseres Erachtens erfüllt. Wir hatten abzuklären, welche wirtschaftlichen Auswirkungen die Ratifizierung oder Ablehnung des Abkommens auf den Flughafen Unique Zürich-Kloten, die Fluggesellschaft Swiss und die schweizerische Flugsicherung Skyguide haben würde. Die Kommission hat von Prof. Thomas Bieger, Universität St. Gallen, eine Zweitmeinung zu den Schlussfolgerungen der drei betroffenen Unternehmen und des Bundes eingeholt. Sein Bericht wurde bis auf einige Differenzen von beiden Seiten akzeptiert. Die erbetene wirtschaftliche Beurteilung ergab indessen keine für die Kommissionsmehrheit entscheidrelevanten Differenzen, die Folgen mit Blick auf die Genehmigung oder Nichtgenehmigung des Abkommens hätten. Auf gewisse Abweichungen von diesem Grundsatz ist später einzugehen. Der Experte betonte, seine Betrachtung beschränke sich auf die wirtschaftliche Seite, gehe zum Beispiel nicht auf die aussenpolitische Dimension ein. Teils auf Nachfragen hat er sich auch zur gesamtpolitischen Beurteilung geäussert, dies aber ausserhalb seines Auftrages. Bei der wirtschaftlichen Beurteilung kommt es ja letztlich in erster Linie auf die volkswirtschaftliche Bedeutung für die ganze Schweiz an.

Ihre Kommission hat darüber hinaus Stellungnahmen zum Urteil des Verwaltungsgerichtshofes in Mannheim erbeten, soweit sie ohne vollständige schriftliche Begründung des Urteils möglich waren. Der Kanton Zürich und die Unternehmen Unique und Swiss lehnten den Vertrag trotzdem - und zwar vehement - ab. Skyguide wehrte sich gegen eine Ablehnung; im gleichen Sinne äusserten sich die Fluglotsenverbände, so auch in einem Brief von letzter Woche an die Mitglieder des Ständerates. So viel zur Ausgangssituation und zum "Heilungsversuch".

Zur Entscheidsituation unter Zeitdruck, vor der Ihre Kommission stand: Sachlich bestehen damit für den Rat zwei Möglichkeiten - entweder den Vertrag nicht zu genehmigen oder ihn trotzdem zu genehmigen. Das ist die Frage. Beide Lösungen sind mit Unsicherheiten behaftet und nicht langfristig zukunftstauglich. Die besondere Unsicherheit war den Vertragspartnern schon bewusst, als sie den Text aushandelten. Der Vertrag sieht nicht nur ausdrücklich ein Konsultationsverfahren für Änderungen vor - Artikel 12 -, sondern gemäss Artikel 18 auch eine Überprüfung nach acht Jahren, wenn die entsprechenden Kriterien erfüllt sind.

Der Entscheid über das Schicksal des Vertrages kann nur in einer Abwägung der Unsicherheitsfaktoren sowie der mutmasslichen Vor- und Nachteile gefunden werden. Für die Mehrheit der Kommission überwiegen die Gründe für eine Nichtgenehmigung. Der Zeitdruck der Entscheidsituation führt dazu, dass der Ständerat jetzt offensichtlich entscheiden will - ein Zuwarten macht keinen Sinn. Der Bundesrat erklärte in Ihrer Kommission am 20. Februar dieses Jahres Folgendes: Sollte der Ständerat den Vertrag in der Frühjahrssession nicht genehmigen, werde der Bundesrat Deutschland sofort mitteilen, der Vertrag sei nicht genehmigt worden und die Wochenendregelung falle dahin; einfach warten könne er nicht, das würde ihm als undemokratisch ausgelegt; wenn das Parlament den Vertrag nicht akzeptieren wolle, falle er samt den vorläufig angewandten Massnahmen dahin; dann folgten wohl einseitige Massnahmen von Deutschland. Das zur Entscheidsituation.

Zu den Gründen gegen eine Genehmigung des Vertrages: Es gibt sachliche Einwände sowie eine Bemerkung zur Revisionsklausel und zur Ablehnung durch die Beteiligten.

Zunächst zu den sachlichen Einwänden: Ob mit dem Staatsvertrag die wirtschaftliche Perspektive für die Flughafeninfrastruktur - kurz: für den Flughafen Zürich und den schweizerischen Flugverkehr - wesentlich besser sei, ist unsicher. Das Gutachten Bieger ergab keine entscheidrelevanten Vorteile einer Genehmigung. Die Zukunft der Anwendung der Vertragsbestimmungen zum An- und Abflug ist ebenfalls offen. Die berühmten Ausnahmebestimmungen haben sich einigermassen eingespielt, aber nur in der witterungsmässig unsicheren Jahreszeit. Bisher sind im Rahmen der Wochenendregelung nach Angaben des Bundesamtes bloss 32 Prozent der Flüge auf die Piste 28 geführt worden, während die übrigen, also rund zwei Drittel, weiterhin über Deutschland von Norden her kamen. Im Sommer werden die Dinge anders liegen. Durch die Umstellung des Betriebes wird die Lärmbelastung über der Schweiz anwachsen. Ganz wichtig [PAGE 260] ist auch folgender Punkt: Die Ausnahmen werden noch weiter reduziert werden, wenn einmal die neuen technischen Einrichtungen zur Dachklammerung und zur Pistenbenutzung eingerichtet sein werden. Unsicherheiten bestehen offensichtlich. Das Problem der fairen landesinternen Lärmverteilung ist generell auch bei Genehmigung des Vertrages nicht gelöst. Selbst der sich abzeichnende Kompromiss im SIL-Koordinationsverfahren ist grundlegend infrage gestellt, zumindest seitens des Standortkantons Zürich. Überdies besteht zur wichtigen Nachtregelung keine abschliessende Einigung. Die Perspektive der Flugsicherung ist zwar kurz-, vielleicht mittelfristig geklärt; was indessen unter dem Titel der vereinheitlichten Flugsicherung in Europa auf die Schweiz zukommt, ist offen. Immerhin wären die Chancen für die Skyguide besser als ohne Vertrag.

Zur Revisionsklausel in Artikel 18: Sie kann nach Meinung der Mehrheit der Kommission die sachlichen Einwände nicht genügend kompensieren. Erstens wird sie erst in acht Jahren wirksam und zweitens nur gestützt auf drei im Vertrag aufgezählte Kriterien.

Ein weiteres Argument gegen die Genehmigung des Vertrages ist die Ablehnung durch die Beteiligten - Ablehnung in der Schweiz, aber auch Ablehnung in Deutschland. Der Standortkanton Zürich und sein Flugplatzunternehmen sowie Teile des Luftverkehrswesens lehnen den Vertrag ab. Sie haben dies Ihrer Kommission nochmals bestätigt. Bei einigen Nachbarkantonen liegen die Dinge anders. Ebenso befürwortet die Skyguide den Vertrag. Negativ reagiert aber auch die Bevölkerung um den Flughafen Zürich und in einigen Nachbarkantonen; Ablehnung ist auch in Deutschland festzustellen. Die benachbarte und betroffene Bevölkerung im Bundesland Baden-Württemberg und vorab dessen Landkreis Waldshut verhalten sich ähnlich. Es geht namentlich um Anflug und Warteräume. Der deutsche Bundesrat, die Länderkammer, hat den Vertrag bereits einmal verworfen. Ein zweites Nein würde nicht überraschen. Ob sich im Bundestag eine Mehrheit finden lässt oder die regionale Betroffenheit zu einer Neinmehrheit führen wird, ist zumindest offen. Das Ergebnis der Beurteilung des Vertrages ist also: Auch mit einem Vertrag bestehen erhebliche Unsicherheiten.

Zur Problematik einer Nichtgenehmigung: Zunächst ist der Ausgangspunkt zweifellos die gemeinsame Basis. Die gemeinsame Basis muss bleiben, damit der Flughafen Zürich seine Rolle als wichtiges Tor der Schweiz zur Welt behalten kann; es geht nicht nur um ein Lärm- und Sicherheitsproblem.

Das zweite Argument sind die wirtschaftlichen Folgen, vor allem für Skyguide: Das wirtschaftliche Hauptproblem der Nichtgenehmigung ist die Zukunft der bundeseigenen Gesellschaft Skyguide. Ob sie im Falle eines Verlustes der Flugsicherung über einem Teil Süddeutschlands überleben kann, ist ungewiss. Nach gewissen Meinungen wäre sie dann zu klein. Was mit Skyguide geschieht, ist freilich so oder so offen, ebenso wie anscheinend die europäische Entwicklung, der berühmte "Single European Sky". Es ist realistisch anzunehmen, dass Skyguide angesichts ihrer hohen spezifischen Qualifikation an der Luftverkehrskreuzung nördlich der Landesgrenze auch für Deutschland ein interessanter Partner sein dürfte. Damit ist eine Zwischenlösung mit Skyguide zu ihrer Finanzierung zumindest nicht ausgeschlossen; sicher ist das aber natürlich nicht.

Das dritte Problem der Nichtgenehmigung betrifft die Flugsicherung: Grundsätzlich verliert die Schweiz die Flugsicherung bis zur Landesgrenze an Deutschland, eventuell, wenn die Schweiz in einer Vereinbarung zustimmt, auch schweizintern bis in den Raum Zürich, Ost- und Nordschweiz. Wenn die Flugsicherung an der Landesgrenze aufgeteilt wird, ist an sich mit einer gewissen Kapazitätseinbusse zu rechnen. Mit der Zeit können sich diese Probleme reduzieren; zudem wiegen sie angesichts der Abnahme des Flugverkehrs weniger schwer. Ein Hub ist grundsätzlich unabhängig vom Staatsvertrag schweizintern möglich.

Das vierte Problem der Nichtgenehmigung betrifft die militärische Flugverkehrskontrolle: Auch dazu liegen unsichere Angaben vor. Der Bundesrat hat dem Ständerat in der letzten Woche aus Anlass der damals vorliegenden Revision des Luftfahrtgesetzes erklärt, die Zusammenlegung der zivilen und militärischen Flugsicherung sei unabhängig vom Schicksal des Staatsvertrages möglich. Sollte die Schweiz die Flugsicherung teils an Deutschland übertragen, kann sie unter Umständen das Synergiepotenzial nicht derart ausschöpfen wie beim bisherigen Aufgabenkreis von Skyguide. Die Schweiz ist aber nach einer Nichtgenehmigung nicht ohne weiteres zur Übertragung gezwungen. Zudem behält sie die hoheitliche Kontrolle über den ganzen schweizerischen Luftraum, selbst wenn die deutsche Flugsicherung in der Schweiz tätig werden sollte. Das hat der Ständerat im Entwurf zur Revision des Luftfahrtgesetzes letzte Woche ausdrücklich festgehalten.

Zum An- und Abflugregime: Eine deutsche Verordnung gilt über deutschem Gebiet heute schon, und sie wird auch künftig gelten. Die Frage ist, ob Deutschland sie ersetzen, ändern oder verschärfen wird; das ist offen. Nach den einleuchtenden Darlegungen von Bundesrat und Verwaltung muss sich die Schweiz ohnehin schwergewichtig auf ein schweizinternes Regime einstellen. Zudem sei der Anflug von Süden und Osten technisch möglich. Er sei nicht nur machbar, sondern werde gegenwärtig eingeführt. Auch die neue Variante "IST/ISI plus" des Kantons Zürich beweise genau das: Man könne den Flughafen Zürich anders als von Norden anfliegen, die Einführungsarbeiten seien im Gange. So die Ausführungen am 20. Februar vor Ihrer Kommission.

Zu den rechtlichen Auseinandersetzungen: Die Nichtgenehmigung erleichtert die rechtliche Auseinandersetzung. Je nach Fallsituation könnte es widersprüchlich sein, den Vertrag zu genehmigen und dann rechtlich gegen dessen Regelungen anzutreten.

Gesamthaft gesehen bestehen also ohne Vertrag nach Meinung der Mehrheit der Kommission keine grösseren Risiken. Sie schliesst weiter: Im Zweifel sei im Sinne der Unternehmen zu entscheiden, die das Risiko zu tragen hätten. Man kann so fragen: Was soll das für ein Vertrag werden, hinter dem praktisch nur die beiden Regierungen und Verwaltungen stehen? Wie soll er ohne neue Auseinandersetzungen umgesetzt werden? Wie sollen die finanziellen Mittel beschafft werden, wenn die damit belasteten Organisationen den Vertrag ablehnen? Soll der Bund in die Bresche springen, etwa gar finanziell? Das ist schwer vorstellbar, wie verschiedene Kommissionsmitglieder sehr deutlich betonten. Ist die Beurteilung nicht Sache der Unternehmen, des Standortkantons? Genügt es nicht, zum Schutz der übrigen Kantone und des Bundes die Rahmenbedingungen durchzusetzen, auch für eine faire Lärmverteilung?

Dann gibt es auch die aussenpolitische Dimension; es geht ja nicht nur um die Fluginfrastruktur. Naturgemäss spielte sie stets eine Rolle. Das wurde auch immer wieder mitberücksichtigt. Unsere Aussenpolitische Kommission hat sich damit ja auch differenziert befasst und hat dazu Stellung genommen. Immerhin, die Frage darf nicht überbewertet werden, wenn die Ablehnung in Deutschland selber so gross ist.

Schliesslich ist es die demokratische Befugnis der Bundesversammlung, einen Vertrag zu verwerfen. Es kommt zwar sehr selten vor. Darum tat die Bundesversammlung gut daran, den "Heilungsversuch" zu ermöglichen. Aber nachdem er gescheitert ist, darf darauf hingewiesen werden, dass die Nichtgenehmigung eines Vertrages in einer Demokratie, wie sie die Schweiz und Deutschland leben, ein potenziell gewöhnlicher Vorgang ist. Die deutsche Länderkammer hat genau das gleiche Recht beansprucht, das Ihnen heute zu beanspruchen Ihre Kommission beantragt.

Wie weiter nach einer allfälligen Nichtgenehmigung? Zunächst: Eine Nichtgenehmigung ist kein Befreiungsschlag, sondern eine neue Herausforderung. Die Nichtgenehmigung ist keine Rückkehr zum früheren Zustand, schon gar nicht zum Zustand vor dem 11. September 2001. Sie schafft keine Sicherheit. Es steht eine Reihe von kurz- und mittelfristigen Problemen an, die jetzt dann gelöst werden müssen, falls es zu keiner Genehmigung kommt. [PAGE 261]

Zunächst zum innerschweizerischen und zum schweizerisch-deutschen Verhältnis: In beiden Richtungen wird Handlungsbedarf entstehen. Innerstaatlich geht es vorab um die wirtschaftliche Zukunft der fliegerischen Infrastruktur und Organisation - die technische Ausrüstung eingeschlossen. Dazu kommt die faire landesinterne Lärmverteilung. Das heisst: Die Flüge aus allen und in alle Richtungen erfolgen auch aus dem Süden und in den Süden! Das möchte ich deutlich als Meinung aus der Kommission unterstreichen.

Kurzfristig wird es um eine Übergangsordnung gehen. Zahlreiche Fragen sind im Gespräch mit Deutschland zu klären, namentlich zur Flugsicherung und zum An- und Abflugregime. Mittelfristig ist nach Meinung der Mehrheit der Kommission wiederum auf eine Vereinbarung hinzuarbeiten. Der Rechtsweg allein wird kaum zu einer umfassenden Lösung führen; er kann es naturgemäss gar nicht. Gestützt auf die Erfahrungen wird mit der Zeit wieder der Weg über eine Vereinbarung mit Deutschland gesucht werden müssen.

Damit haben alle eine grosse Verantwortung zu tragen, um das Vertrauen wieder zu stärken. Naturgemäss ist primär der Bund angesprochen, und zwar vor allem auch politisch. Aber ebenso sind die Kantone gefordert, allen voran Zürich! Dieses Land braucht Zürich, aber Zürich braucht auch und mehr denn je dieses Land, d. h. den Bund und die Nachbarkantone ebenso wie die deutsche Nachbarschaft. Es würde wenig Sinn machen, nun in einem Schützengraben Rechtsverfahren abzuwarten. Nun ist das Vertrauen wieder zu stärken; gefragt sind vertrauensbildende Initiativen, zum Beispiel zur Beteiligung an der Umsetzung von Controlling, auch ohne Vertrag, als Zeichen guten Willens. Dazu sind die Nachbarkantone und das Land Baden-Württemberg beizuziehen. Genauso darf von Deutschland ein konstruktives Verhalten erwartet werden.

Damit zum Schluss und zum wohl wichtigsten Punkt: Eine Nichtgenehmigung bedeutet keine Konfrontation. Angesagt ist heute Bedauern, nicht Freude. Diese Auseinandersetzung um den Flughafen Zürich wäre vermeidbar gewesen. Die Differenzen über das An- und Abflugregime hätten bei normaler Pflege der nachbarschaftlichen Beziehungen nie zu einer derartigen Auseinandersetzung führen dürfen. Es ist höchste Zeit, zur Normalität zurückzufinden. Beide Partner haben zu viele gemeinsame Anliegen; übergeordnete Fragen, die wir alle kennen, aber auch bloss nachbarschaftliche Fragen stehen an. Ich nenne ein paar Stichworte wie "Benken", den Güterverkehr im Raum Nordwestschweiz, Stichwort Bypass, die Autobahnumfahrungen in Waldshut oder im Raum Schaffhausen usw. Hauptsächlich müssen wir nun diese Übergangsordnung und die längerfristige Zukunft miteinander und partnerschaftlich angehen. Wir wollen und müssen gemeinsam den Weg zurück finden.

Namens der Kommissionsmehrheit beantrage ich Ihnen, den Staatsvertrag nicht zu genehmigen.