Sommaruga Carlo · Ständerat · 2024-05-30

Wortprotokoll

Le statut particulier des frontaliers - qui, par définition, résident sur le territoire d'une juridiction fiscale et travaillent sur le territoire d'une autre; l'introduction en 2019, par la France, de l'imposition à la source du revenu de l'activité lucrative applicable à tout employeur de travailleurs résidant en France - donc théoriquement applicable aussi aux employeurs suisses de frontaliers français, ce qui est contraire à notre ordre juridique; et le développement du télétravail dès la pandémie en 2020 - qui a abouti à ce qu'une partie du travail des frontaliers français ait lieu non plus en Suisse mais en France: tout cela a créé ce que j'appellerais un micmac quant à la fiscalité des frontaliers, entre la France et la Suisse.

En raison du conflit des lois nationales, du risque de perte de substance fiscale pour la Confédération et les cantons concernés et de la nécessité de poser un cadre légal assurant la sécurité juridique pour les salariés frontaliers français - qui sont aujourd'hui près de 230[NB]000 - et les employeurs de ceux-ci, il y avait urgence à résoudre rapidement la situation. C'est ce que le Conseil fédéral s'est empressé de faire, en collaboration avec les cantons concernés, d'abord avec des accords amiables temporaires pendant la pandémie, puis de manière définitive, avec l'avenant du 27 juin 2023 à la convention contre les doubles impositions entre la Suisse et la France du 9 septembre 1966, que le Conseil fédéral nous invite à ratifier par l'adoption de l'arrêté qui est soumis à notre décision aujourd'hui.

Avant d'examiner l'avenant à ratifier et l'arrêté à approuver, j'aimerais brièvement souligner les diverses étapes qui ont précédé la signature de l'avenant. Lors de la survenance de la pandémie, dans l'esprit des recommandations de l'OCDE, la Suisse a conclu des accords amiables temporaires avec les Etats voisins, dont la France. L'objectif était, malgré le télétravail imposé par les restrictions de mouvement liées à la pandémie, de maintenir l'assiette fiscale de la Suisse. La validité initiale de l'accord amiable avec la France courait jusqu'au 31 décembre 2020. En raison de la deuxième vague de COVID-19, il a été prolongé une première fois jusqu'au 31 décembre 2022, dans le but de trouver une solution à long terme pour le travail effectué dans les deux Etats. [PAGE 380]

A quelques jours de la fin de la validité de l'accord, le 22 décembre 2022 les autorités compétentes suisses et françaises se sont mises d'accord sur trois éléments. Premier élément: un accord amiable, prolongeant de fait la réglementation temporaire prévue dans l'accord conclu en 2020. Toutefois, cet accord n'est valable que jusqu'au 31 décembre de cette année, le temps de procéder à la signature et la ratification de l'avenant. Deuxième élément: l'avenant à la convention contre les doubles impositions de 1966, qui règle de manière définitive l'imposition du télétravail pour l'ensemble de la Suisse. Troisièmement: un accord amiable, précisant la notion de travailleur sous l'angle du télétravail dans l'accord de 1983, relatif à la rémunération des travailleurs frontaliers et applicable aux cantons de Berne, Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Vaud, Valais, Neuchâtel et Jura. Si nous ne voulons pas de rupture du cadre légal fiscal au 31 décembre 2024 pour les frontaliers français, il faut que la ratification formelle de l'avenant intervienne avant la fin de l'année. Comme elle ne peut intervenir avant la fin du délai référendaire, il est impératif que les chambres approuvent l'arrêté de ratification de l'avenant du 27 juin 2023 au cours de la présente session.

C'est d'ailleurs ce que vous propose à l'unanimité la Commission de l'économie et des redevances, qui a traité de cet objet lors de sa séance du 3 mai dernier. Je précise que le Conseil national - le premier conseil -, a approuvé l'arrêté de ratification à l'unanimité hormis une voix, lors de la session de printemps.

La solution négociée par le Conseil fédéral est très favorable à la Suisse. Elle permet de préserver quelques centaines de millions de francs de recettes fiscales pour la Confédération et les cantons. Le résultat est d'ailleurs meilleur que celui obtenu dans l'accord négocié avec l'Italie sur la fiscalité des frontaliers italiens.

Concrètement, l'avenant du 27 juin 2023 garantit à long terme, aux employeurs et autres salariés de toute la Suisse, de pouvoir se mettre d'accord sur un télétravail transfrontalier jusqu'à 40 pour cent au maximum d'un temps de travail à plein temps pour l'année civile, y compris dix jours de voyage d'affaires ou de service dans l'Etat de résidence du salarié ou dans un Etat tiers, sans que cela ne change rien au statut de frontalier. Il s'agit d'un facteur d'attractivité indéniable pour les entreprises suisses en cette période de pénurie de main-d'oeuvre.

En outre, la solution négociée préserve les intérêts financiers des cantons et de la Confédération. En effet, selon les dispositions de la convention contre les doubles impositions entre la Suisse et la France, cette dernière aurait le droit d'imposer les revenus afférents aux jours télétravaillés en France. La solution convenue par l'avenant prévoit le maintien en Suisse de l'imposition du revenu et une compensation limitée à 40 pour cent des impôts dus sur la rémunération versée en raison de l'activité exercée en télétravail depuis l'Etat de résidence. Plus simplement dit, la Suisse conserve les 60 pour cent des impôts dus sur les revenus versés pour l'activité exercée en télétravail depuis la France.

Dans la mesure où le canton de Genève n'est pas lié par l'accord entre la Suisse et la France de 1983, qui concerne les huit cantons que j'ai cités précédemment, mais par un accord spécifique de 1973 concernant les frontaliers des départements français de l'Ain et de la Haute-Savoie, lequel prévoit que l'impôt est encaissé en Suisse et que le canton verse une rétrocession aux deux départements voisins, les négociations avec la France ont dû répondre à deux régimes fiscaux différents.

Pour ce qui est du canton de Genève, en raison de la rétrocession existante en faveur des deux départements cités, de 3,5 pour cent des salaires bruts des travailleurs frontaliers, et qui s'est élevée - il faut le souligner - à 343 millions de francs en 2022 et à 352 millions de francs en 2023, il a été prévu, dans l'avenant, une franchise de 15 pour cent en dessous de laquelle la Suisse ne versera pas de compensation pour le télétravail à la France dans les cas où l'employeur est situé à Genève. Cela signifie qu'en cas de télétravail à concurrence de 40 pour cent, la compensation pour la France est due uniquement pour la part située entre 15 et 40 pour cent. Cette solution ne devrait pas avoir d'effets négatifs sur les finances cantonales. Toutefois, la Confédération versera une compensation au canton de Genève afin d'établir une égalité de traitement avec les autres cantons qui connaissent des règles fédérales différentes sur l'imposition des frontaliers. La compensation de la Confédération, pour les années 2023 et 2024, est estimée à 100 millions de francs et à 50 millions de francs par année à l'avenir.

Pour les autres cantons, ce n'est pas l'avenant qui règle la situation, comme je l'ai dit, mais l'accord amiable du 22 décembre 2022. Cet accord amiable de durée indéterminée précise également que le télétravail jusqu'à 40 pour cent du temps de travail par année ne remet en cause ni le statut de frontalier ni l'assiette pour le versement de la compensation de 4,5 pour cent de la masse salariale brute de la France à la Suisse.

J'aimerais dire encore quelques mots sur l'arrêté lui-même. Ainsi, je ne reprendrai pas la parole tout à l'heure. L'article 1 concerne la ratification de l'avenant du 27 juin 2023 à la convention contre la double imposition avec la France. Son article 2 modifie la loi relative à l'exécution des conventions internationales dans le domaine fiscal, afin[NB]de[NB]donner[NB]le[NB]pouvoir[NB]au[NB]Conseil fédéral d'organiser la répartition des montants reçus d'un autre Etat lié par une convention dans le domaine fiscal ou dus à cet Etat par la Confédération.

Quant à l'article 3, il règle la participation de la Confédération à la compensation financière en faveur du canton de Genève que je viens d'illustrer.

Avant de clore mon intervention, je tiens à relever que la Commission de rédaction m'a signalé qu'elle procéderait à une modification de la formulation du texte en allemand pour le vote final. La phrase introductive de l'article 3 alinéa 3 sera "sofern das Zusatzabkommen für beide Parteien in Kraft tritt" en lieu et place de la formulation actuelle qui dit "unter Vorbehalt des Inkrafttretens des Zusatzabkommens". C'est une formulation plus précise et juridiquement plus solide. Au nom de la commission, unanime, je vous invite à entrer en matière et à approuver l'arrêté.