Jositsch Daniel · Ständerat · 2024-06-05

Wortprotokoll

Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 9.[NB]April 2024 hat für einige Aufmerksamkeit gesorgt, ausserhalb dieses Hauses und auch in diesem Haus. Deshalb hat sich die Kommission für Rechtsfragen mit diesem Urteil auseinandergesetzt.

In diesem Urteil wurde die Schweiz verurteilt, da sie zu wenig Massnahmen gegen die Klimakrise treffe und damit Artikel 8 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verletzt habe. Der Wortlaut von Artikel 8 Absatz 1 ist der folgende: "Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz."

Die Kommission für Rechtsfragen anerkennt die Bedeutung des EGMR und die Wichtigkeit von Massnahmen gegen die Klimakrise. Was die Kommission für Rechtsfragen nicht anerkennt, ist, dass der Wortlaut, den ich Ihnen soeben vorgelesen habe, Massnahmen gegen die Klimakrise verlangt respektive der Schutz vor der Klimakrise unter Artikel 8 Absatz[NB]1 EMRK subsumiert werden kann.

Die Europäische Menschenrechtskonvention ist eine zivilisatorische Meisterleistung, die auf den Trümmern des Zweiten Weltkrieges geschaffen wurde. Die Europäische Menschenrechtskonvention enthält Grundrechte, die jeder Bürger und jede Bürgerin unseres Landes und aller Mitgliedstaaten gegenüber dem eigenen Staat geltend machen können. Deshalb wird auch von der Kommission für Rechtsfragen anerkannt, dass die Bedeutung des Europäischen Gerichtshofs und der EMRK in unserem Rechtssystem überragend ist.

Trotzdem sind wir der Meinung, dass dieses Urteil falsch ist und dass mit diesem Urteil auch die Akzeptanz dieser internationalen Justiz unterminiert wird, und dies aus folgenden Gründen:

Es gibt ein Prinzip in einem Rechtsstaat, nämlich die Gewaltenteilung. Für das Schaffen von Recht ist der Gesetzgeber zuständig, in der Schweiz also wir. Dann gibt es eine ausübende Gewalt, die Exekutive. Die Aufgabe der Gerichte ist es, das Recht, das vom Gesetzgeber geschaffen wird, zu interpretieren und zu kontrollieren, ob die Anwendung korrekt erfolgt. Ich erkläre das meinen Studierenden immer so, dass ich sage, das Recht ist ähnlich einer Trainerhose mit einem Gummizug: Man kann ein bisschen zunehmen, man kann ein bisschen abnehmen, man kann die Hose dehnen, das geht alles, aber es hat seine Grenzen. Irgendwann ist die Hose zu gross oder eben zu klein, und dann muss man eine neue kaufen.

In diesem Fall handelt das Bundesgericht in der Schweiz folgendermassen: Es sagt, dass es an die Grenzen der Interpretation eines Gesetzes stosse, dass es einen bestimmten Fall mit diesem Gesetz nicht mehr lösen könne. Es sagt, dass es Aufgabe des Parlamentes sei, also von uns, darüber zu diskutieren, ob wir das Gesetz anpassen, ändern, weiterentwickeln usw. wollten. Aber es ist nicht Aufgabe des Gerichtes, das Gesetz weiterzuentwickeln. Würde das Gericht das machen, wären wir faktisch überflüssig. Im Prinzip könnten wir einfach die Verfassung machen, und danach würden die Gerichte alles weiterentwickeln.

Die Europäische Menschenrechtskonvention ist ein Vertrag, der faktisch ohne Änderungsmöglichkeit geschaffen wurde. Theoretisch ist es zwar denkbar, die EMRK zu ändern, doch dafür braucht es die Einstimmigkeit aller Staaten, was natürlich relativ schwierig zu erreichen ist. Deshalb wird die EMRK auch nicht geändert. Das ist kein Fehler der EMRK, das ist so gewollt, denn mit der EMRK wollte man gewisse Grundrechte verankern. Damit möglichst viele Staaten, darunter auch die Schweiz, mitmachen, wollte man ihnen die Sicherheit geben, dass sie bei einer Teilnahme an der EMRK nicht einfach überstimmt werden könnten und dass nicht einfach neue Rechte geschaffen würden. Deshalb gab man ihnen die Sicherheit, dass ohne ihre Zustimmung nichts geändert werden kann.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat schon vor Jahren entschieden, dass er das als Fehler betrachte und die EMRK in Eigenregie weiterentwickle. Das war aber damals, als man die EMRK geschaffen hatte, nicht die Idee. Der EGMR geht sogar so weit, dass er sich, wie beispielsweise jetzt im Urteil gegen die Schweiz, teilweise auf nicht bindende internationale Verträge stützt und diese über die EMRK fortan für bindend erklärt, auch für die Schweiz. Die Kommission für Rechtsfragen erachtet das als Verstoss gegen die Gewaltentrennung, weil der Gerichtshof damit die Position einer gesetzgebenden Gewalt einnimmt, die ihm nicht zusteht.

Die Begründung, warum der EGMR das gemacht hatte, wurde uns in den Anhörungen in der Kommission für Rechtsfragen durch eine besonders stossende Erklärung dargelegt. So führte eine Anhörungsteilnehmerin aus - ich übertreibe nicht, es wurde so geschildert -, dass wir Politiker und Politikerinnen für vier Jahre gewählt seien und deshalb nur ein Ziel und Interesse hätten, nämlich wiedergewählt zu werden. Sie führte weiter aus, dass wir alle unsere politischen Handlungen in diesen Dienst stellten. Dagegen seien die Richter des EGMR einmalig für zwölf Jahre gewählt, folglich hätten sie auch die Möglichkeit, langfristig und im Dienste der Gesellschaft zu denken.

Ein Mitglied der Kommission für Rechtsfragen, ich nenne jetzt keine Namen, hat das so weit zugespitzt, dass es gesagt hat: Wenn es so wäre, dass das alle vier Jahre wiederkehrende Erfordernis unserer Wiederwahl es verhindern würde, dass wir für die Gesellschaft denken, dann müsste man eigentlich für eine Diktatur sein, zumal ein Diktator nicht das Problem hat, wiedergewählt werden zu müssen. Das verdeutlicht eigentlich das falsche Verständnis des EGMR für Gewaltentrennung, Demokratie und Rechtsstaat.

Der Entscheid des EGMR ist aus Sicht der Kommission für Rechtsfragen auch inhaltlich nicht richtig. Es ist nicht Aufgabe eines Gerichtes, den Gesetzgeber zu übersteuern. Hier öffne ich eine Klammer für eine persönliche Bemerkung: Ich bin absolut einverstanden mit der Aussage des Gerichtshofes, dass wir - wenn ich sage "wir", dann meine ich die Schweiz und wahrscheinlich die ganze Welt - nicht genügend gegen die Klimakrise machen. Auch ich finde es bedauerlich, dass das CO2-Gesetz in der ersten Version abgelehnt worden ist; ich hatte mich persönlich dafür eingesetzt. Aber wir alle kennen dieses Gefühl. Demokratie ist manchmal schwer auszuhalten. Ich habe manchmal ebenfalls das Gefühl, ich hätte recht, aber die Mehrheit der Bevölkerung sieht das dann dummerweise anders. Aber ich glaube, es gibt nichts Gefährlicheres, als zu denken, man habe recht, die Mehrheit liege falsch und man könne diese nun übersteuern.

Es ist nun einmal nicht die Aufgabe von 17 Richtern, zu entscheiden, welche Klimapolitik ein Land, die Schweiz oder auch jedes andere Land, zu verfolgen habe. Ich verstehe politisch, dass die Kreise in diesem Parlament, die sich sehr stark um Ökologie kümmern, das Urteil politisch begrüssen; das kann ich verstehen. Ich gebe immer folgendes Beispiel: Stellen Sie sich vor, das andere politische Lager würde eine Klage beim EGMR einreichen und beispielsweise monieren, dass ein Ausländer- und Ausländerinnenanteil von über 10 Prozent in diesem Land ihr Recht auf Privatleben, also [PAGE 459] Artikel 8 Absatz 1 EMRK, verletzen würde. Aus meiner Sicht wäre dies mit Artikel 8 Absatz 1 EMRK genauso begründbar, wie das der Gerichtshof hier im Fall der Klimaseniorinnen gemacht hat. Wenn der EGMR die Schweiz in der Folge verurteilen und sagen würde, mehr als 10 Prozent Ausländerinnen- und Ausländeranteil in der Schweiz verstosse gegen das Recht auf Privatleben, dann bin ich nicht sicher, ob die Gleichen, die jetzt das Urteil betreffend Klimaseniorinnen begrüssen, auch dieses Urteil begrüssen würden. Sie würden vielmehr sagen, es sei eine Frechheit, dass sich der Gerichtshof in die politischen Angelegenheiten der Schweiz einmische.

Ich glaube, besonders ein internationales Gericht muss auch eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der nationalen Politik üben und sich auch einer gewissen Subsidiarität bewusst sein. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat die Aufgabe, die grundlegenden, fundamentalen Menschenrechte zu schützen. Es gibt beispielsweise das Recht, nicht gefoltert zu werden, das Recht, nicht ohne gesetzliche Grundlage eingesperrt zu werden, das Recht auf freie Meinungsäusserung. Die Aufgabe des Gerichtshofes ist es, diese Rechte zu schützen, und deshalb hat man ihn über den staatlichen Institutionen eines Nationalstaates eingesetzt.

Aber es ist nicht die Aufgabe eines internationalen Gerichtshofes, eine Demokratie im politischen Bereich zu übersteuern. Und das ist das, was der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hier gemacht hat. Ich glaube, indem wir das anmahnen, schützen wir den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, denn wenn er in dieser Form weitermacht, unterminiert und diskreditiert er die Akzeptanz des internationalen Rechtes, und das ist nicht in seinem und nicht in unserem Interesse.

Das Urteil, das der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte gegen die Schweiz ausgefällt hat, ist noch aus einem weiteren Grund falsch und nicht akzeptierbar: Die[NB]Schweiz[NB]macht[NB]zu[NB]wenig gegen die Klimakrise - das ist meine persönliche Meinung, andere haben vielleicht eine andere Meinung -, aber die Schweiz ist nicht alleine für die Treibhausgasemissionen verantwortlich, sondern für einen verschwindend kleinen Teil. Das heisst aus meiner Sicht nicht, dass sie nicht trotzdem etwas tun muss, aber es ergibt für mich als Jurist keinen Sinn, oder es ist widersinnig, einen Staat zu verurteilen für etwas, das er gar nicht ändern kann.

Wie ich Ihnen gesagt habe: Die EMRK schützt Grundrechte. Wenn ich ohne gesetzliche Grundlage ins Gefängnis gesperrt werde, kann ich mich beim EGMR zur Wehr setzen. Der EGMR schützt dann mein Recht, und die Schweiz wird dazu verpflichtet, mich aus dem Gefängnis freizulassen. Aber die Schweiz für etwas zur Verantwortung zu ziehen, das sie gar nicht oder mindestens nicht alleine ändern kann, ist aus meiner und aus juristischer Sicht absolut widersinnig und verstösst gegen jede Vernunft und gegen jegliche Rechtsgrundsätze.

Der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates wurde der Vorwurf gemacht, sie würde mit dem Antrag auf diese Erklärung gegen die Gewaltentrennung verstossen. Wie ich Ihnen dargelegt habe, ist aus unserer Sicht der Gerichtshof derjenige, der gegen die Gewaltentrennung verstossen hat, und er gibt das auch offen zu. Es ist nicht so, dass der Gerichtshof behauptet, er würde sich innerhalb der Norm von Artikel 8 Absatz 1 bewegen. Nein, schon vor Jahren hat er entschieden und das auch offen dargetan, dass er der Meinung ist, er könne das Recht einfach selber weiter interpretieren, und deshalb glauben ich und die Mehrheit der Kommission, dass es notwendig ist, gegen dieses Vorgehen zu opponieren.

Es wurde auch gesagt - Sie haben es gehört, beispielsweise Bundesrat Jans hat sich so geäussert -, man solle den Ball flach halten, es gebe ja keine zwingenden Massnahmen gegen die Schweiz, man müsse das jetzt nicht so hochspielen. Die Kommission für Rechtsfragen ist aber der Meinung, dass wir, weil wir als Schweiz eben zu denjenigen Staaten gehören, die sich an internationale Urteile halten, jetzt auch klar Farbe bekennen müssen. Wir müssen sagen, wie wir diese Vorgehensweise interpretieren. Wir müssen sagen, dass wir nicht einverstanden sind, gerade weil wir uns auch weiterhin an internationale Urteile halten wollen. Deshalb hat Ihre Kommission für Rechtsfragen mit 10 zu 3 Stimmen beschlossen, Ihnen den Antrag zu stellen, eine Erklärung abzugeben.

Diese Erklärung hat folgende Zielsetzung: erstens zu anerkennen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und die Europäische Menschenrechtskonvention überragende Bedeutung für die Rechtsstaatlichkeit und für Europa haben, zweitens aber auch festzustellen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mit dem besagten Urteil gegen die Schweiz die Grenzen der Interpretation der Europäischen Menschenrechtskonvention überschritten hat. Wir möchten den Bundesrat auffordern, sich in den entsprechenden Gremien einzubringen und diese Thematik dort zu behandeln, damit der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte seine Urteile in Zukunft im Rahmen der Grenzen der Interpretation der EMRK fällt.

Schliesslich haben wir festgestellt, und das hat für einige Verwirrung gesorgt und ist jetzt auch Grund für mehrere Alternativversionen, dass die Schweiz mit den Gesetzen, die unterdessen erlassen worden sind, insbesondere mit dem CO2-Gesetz, das nach der Klage erlassen worden ist, die notwendigen Massnahmen, die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verlangt werden, im Rahmen des politisch Möglichen ergriffen hat. Da muss man eben immer auch sagen: Man kann immer mehr machen, aber es geht in einer direkten Demokratie um Massnahmen im Rahmen des politisch Möglichen.

Die Kommission hat also nicht gesagt, dass sie das Urteil, das der Gerichtshof gefällt hat, ignoriert, sondern die Kommission ist der Meinung, dass die Schweiz die im Urteil geforderten Massnahmen erfüllt. Das hat offenbar nicht jeder verstanden, der die Version der Kommission für Rechtsfragen gelesen hat. Wir sind der Meinung - und ich vertrete die Kommission -, dass das relativ klar ist; ich habe das jetzt auch mit aller Klarheit noch einmal geäussert.

Es gibt weiter einen Antrag Michel Matthias, der das noch weiter verdeutlichen will. Wir haben den Antrag in der Kommission natürlich nicht beraten, aber aus meiner Sicht entspricht der Inhalt der Erklärung von Herrn Michel dem, was wir auch in der Kommission zum Ausdruck bringen wollten.

Es gibt einen Antrag Gmür-Schönenberger. Frau Gmür-Schönenberger möchte diesen letzten Passus streichen. Ich glaube, im Namen der Kommission sagen zu dürfen, dass dieser Antrag weniger weit geht als das, was die Kommission möchte, und entsprechend glaube ich, dass es nicht dem Ansinnen der Kommission entspricht, diesen Antrag anzunehmen.

Was im Übrigen die Vorgehensweise betrifft, glaube ich, dass es im Sinne der Kommission ist, dass wir am Schluss eine Version haben und nicht mehrere Versionen. Deshalb unterstütze ich das Vorgehen, wie es von der Ratspräsidentin vorgeschlagen worden ist.

Zusammengefasst: Die Kommission beantragt Ihnen mit 10 zu 3 Stimmen, diese Erklärung abzugeben.