Zopfi Mathias · Ständerat · 2024-09-16

Wortprotokoll

Nachdem wir jetzt das Wort "Verfassung" ein paarmal gehört haben, komme ich auch noch damit. Aber beginnen wir von vorne. Wir haben die Vorlage in diesem Rat bereits am 18.[NB]Dezember 2023 beraten. Ich habe Ihnen damals schon gesagt, dass die SPK es sich nicht leicht gemacht und die Detailberatung an einigen Sitzungen durchgeführt hat. Letztlich hat sie dem Rat aber Eintreten und auch Zustimmung in der Gesamtabstimmung beantragt. Sie sind dem dann gefolgt: Eintreten war unbestritten, und in der Gesamtabstimmung gab es lediglich vier Gegenstimmen.

Nun ist der Nationalrat aber mittlerweile seiner Staatspolitischen Kommission gefolgt, die beantragt hat, die Vorlage zurückzuweisen, und zwar mit den folgenden Aufträgen: Erstens sei der Nutzen der Vorlage für Privatpersonen klarer aufzuzeigen, zweitens sei das Once-only-Prinzip, also die nur einmalige Erfassung von Standorten, sicherzustellen, und drittens - das vor allem - sei eine Verfassungsgrundlage zu schaffen, die eine Bundeskompetenz begründe. Die SPK-N ging nämlich davon aus und hat dies im Nationalrat auch entsprechend begründet, dass der Bund keine Kompetenz hat, einen nationalen Adressdienst aufzubauen. Der Verweis auf Artikel 173 der Bundesverfassung im Ingress wurde kritisiert und als ungenügend erachtet. Der Nationalrat ist dieser Argumentation gefolgt und hat am 29.[NB]Februar 2024 mit 116 zu 71 Stimmen beschlossen, die Vorlage zurückzuweisen.

Wir hatten nun also eine Differenz zwischen den Räten zur Frage der Rückweisung. Ihre SPK hat sich deshalb nochmals über die Vorlage gebeugt, sich damit befasst und vor allem geprüft, ob eine Rückweisung angezeigt ist oder nicht. Es liegt auf der Hand, dass wir uns dabei insbesondere mit der Frage der verfassungsrechtlichen Grundlage befasst haben und nur sekundär mit dem konkreten Inhalt der Vorlage. Diese wurde in unserem Rat ja schon einmal im Detail beraten und würde, wenn der Nationalrat sie nicht zurückweist, auch nochmals im Detail beraten werden. Das will nicht heissen, dass in der erneuten Detailberatung aufgrund der neuen Erkenntnisse nicht noch Änderungen erfolgen könnten. Ich werde anschliessend ausführen, dass gewisse Änderungen aus Sicht der Kommissionsmehrheit möglicherweise - ich sage Ihnen nachher, weshalb ich das hier noch relativiere - sogar erfolgen müssen, weil sie allenfalls eben eine Bedingung für die Verfassungsmässigkeit sind.

Ich beschränke mich im Vorliegenden aber vor allem auf die Frage der Verfassungsmässigkeit. Auch auf die beiden Aufträge 1 und 2 des Nationalrates gehe ich nur am Rande ein, dies insbesondere deshalb, weil sie sich auch in der Detailberatung klären und umsetzen liessen. Im Übrigen verweise ich für die materiellen Inhalte der Vorlage auf mein Votum hier im Rat am 18.[NB]Dezember 2023. Es war das einzige aus dem Rat, danach hat noch die Bundesrätin gesprochen.

Ihre SPK hat die Frage der Verfassungsmässigkeit also logischerweise sehr ernst genommen. Schliesslich hat sich auch der Nationalrat vertieft damit befasst. Ich werde die Begründung des Nationalrates nicht in voller Länge wiedergeben und verweise insbesondere auf das Votum des Berichterstatters, Herrn Nationalrat Gregor Rutz, im Plenum. Kurz gesagt, ging es darum, ob Artikel 173 der Bundesverfassung eine genügende Grundlage für den nationalen Adressdienst sei, wie es der Bundesrat sieht, oder nicht. Nationalrat Rutz zitierte wie folgt aus dem St.[NB]Galler Kommentar zur Bundesverfassung: "Ob eine Kompetenz des Bundes vorliegt, ergibt sich in erster Linie aus dem zweiten Kapitel der Bundesverfassung." Dort sind nämlich die Kompetenzen aufgelistet. "Eine explizite oder implizite Bundeskompetenz muss vorliegen, damit Artikel 173 Absatz 2 Anwendung findet. Die Bestimmung kommt nur in der horizontalen Kompetenzverteilung zwischen den obersten Bundesbehörden zur Anwendung, stellt aber selber keine Grundlage dar, um eine Bundeskompetenz zu begründen, und äussert sich daher nicht zur vertikalen Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Kantonen im Bundesstaat."

Was dies nun für den konkreten Fall bedeutet, versuchte Ihre SPK mit zusätzlichen Anhörungen zu klären. Angehört wurden Philippe Gerber vom Bundesamt für Justiz (BJ) und Professor Stefan Schmid von der Universität St.[NB]Gallen. Ich kann eines vorwegnehmen: Das Zitat von Nationalrat Rutz aus dem St.[NB]Galler Kommentar gilt natürlich, das wurde auch von den Experten bestätigt und nicht etwa bestritten. Artikel 173 der Bundesverfassung alleine begründet keine Kompetenz. Das war aber auch nicht die Absicht des Bundesrates. Wenn im Ingress eines Gesetzes Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung genannt wird, erfolgt dies nämlich gemäss Aussagen des BJ quasi stellvertretend für diverse Verfassungsnormen, die eine Vollzugszuständigkeit begründen. Seit Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung im Jahr 2000 sei dies bei mindestens 46 Bundesgesetzen der Fall gewesen, führte der Vertreter des BJ aus.

Es ist daher nicht so, dass Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung die Kompetenznorm wäre. Relevant ist vielmehr, wie die Bundeskompetenz generell begründet werden kann. Und üblicherweise ist eine Kompetenz des Bundes - das kennen Sie - ausdrücklich in der Bundesverfassung verankert. Das ist wohl das, was dem Nationalrat in erster Linie vorschwebte. Es ist aber auch möglich, dass sich in Abweichung davon eine Kompetenz stillschweigend ergibt. Man spricht in diesem Fall von inhärenten und impliziten Kompetenzen des Bundes. Inhärente Kompetenzen ergeben sich aus Natur und [PAGE 784] Existenz der Eidgenossenschaft. Implizite Kompetenzen ergeben sich aus dem engen Sachzusammenhang mit einer ausdrücklichen Kompetenz. Die Abgrenzung zwischen diesen beiden Begriffen ist nicht einfach, und deshalb höre ich auch schon wieder mit diesem Teil der Rechtsvorlesung auf und erspare Ihnen aus Zeitgründen die Beispiele und die Einordnung für den konkreten Fall. Sie können jedoch versichert sein, dass sich die SPK vertieft damit auseinandergesetzt hat.

Zentral ist aber, dass nicht, wie schon gesagt, Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung die Kompetenz begründet, sondern dass es darum geht, bestehende Kompetenzen umzusetzen oder vollziehen zu können. Wenn der Bund Aufgaben hat, für welche er auf Adressdaten angewiesen ist, um hier das konkrete Beispiel zu bringen - die Adressen werden in unserem föderalen Staatsaufbau die Gemeinden und die Kantone erfassen und pflegen -, so muss er aufgrund dieses Verständnisses auch berechtigt sein, die Kantone zur Bekanntgabe der Adressen zu verpflichten. Die Bundeskompetenz beruht also auf den notabene zahlreichen bestehenden Kompetenzen, zu deren Vollzug Adressdaten benötigt werden.

Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung wurde nur deshalb erwähnt, weil es eine Konvention ist, in Fällen, in denen der Vollzug zahlreicher Bundesaufgaben die Kompetenz begründet - denn für jede Verfügung benötigt der Bund Adressen -, diesen Artikel jeweils im Ingress zu nennen. Das BJ betont dabei, dass der Bund den Kantonen die Nutzung der Adressen nicht vorschreiben kann. Er kann ihnen Mittel zur Verfügung stellen, hier den nationalen Adressdienst, welche den kantonalen Vollzug von Bundesrecht erleichtern. Ein Beispiel wäre die AHV-Nummer, welche ja ebenfalls in diesem Sinne genutzt wird. Die Experten waren sich also einig, dass sich eine Kompetenz in diesem Bereich, also im Vollzug von Bundesrecht, begründen lässt.

Etwas anders sieht es nun aber aus, wenn es um den Vollzug kantonaler Aufgaben geht, denn für diese ist ja eben nicht der Bund zuständig, so wie die Kantone nicht für den Vollzug von Bundesrecht zuständig sind. In diesem Bereich wurde insbesondere von Professor Stefan Schmid die Auffassung geäussert, dass keine Verfassungsgrundlage bestehe. Zwar habe man in anderen Fällen, so z.[NB]B. beim Bundesgesetz über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben (EMBAG), anders argumentiert. Eine Bundeskompetenz, sei sie nun inhärent oder implizit, lasse sich aber, vereinfacht gesagt, aus rein kantonalen Vollzugsaufgaben nicht ableiten.

Es besteht also dort eine genügende Grundlage, wo es um den Vollzug von Bundesrecht geht, unabhängig davon, ob die Kantone oder der Bund zuständig sind. Und es besteht allenfalls dort keine genügende Grundlage, wo es um rein kantonale Vollzugsaufgaben geht. Ich werde noch einmal darauf zurückkommen, welchen Schluss die SPK aus dieser Erkenntnis gezogen hat. Das Zwischenfazit ist: Der Nationalrat hat vielleicht teilweise recht.

Ebenfalls angehört hat die SPK dann die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Diese hatte zuerst noch auf eine eigene Positionierung verzichtet. Nach dem Beschluss des Nationalrates befasste sich die Plenarversammlung der KdK jedoch mit der Vorlage und beschloss einstimmig, dass nicht zurückzuweisen sei. Landammann Markus Dieth, Präsident der KdK, informierte uns in der Anhörung entsprechend und betonte, dass sich die KdK in der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit dem Bundesrat anschliessen könne und im Übrigen der föderale Lösungsansatz der Vorlage ausdrücklich begrüsst werde. Es solle mit dem nationalen Adressdienst nämlich kein neues Register und eben gerade keine neue Bundeskompetenz geschaffen werden, sondern vielmehr ein Basisdienst, der regle, wer auf die bestehenden Register zur Erfüllung seiner Aufgaben Zugriff habe. Der nationale Adressdienst sei zudem ein Grundpfeiler der Agenda Digitale Verwaltung Schweiz.

In Kenntnis dieser Positionen und Einschätzungen hat Ihre SPK über die Frage der Rückweisung entschieden. Mit einem klaren Ergebnis von 9 zu 4 Stimmen beantragt sie Ihnen, nicht zurückzuweisen, dies deshalb, weil nach Ansicht der SPK nach den in den Anhörungen gewonnenen Erkenntnissen eine verfassungskonforme Fassung des Gesetzes möglich ist. Käme man nämlich zur Auffassung, dass es keine Verfassungsgrundlage für eine rein kantonale Aufgabenerfüllung gebe, wie ich es Ihnen angetönt habe, so wäre dieser Mangel im Rahmen der Detailberatung einfach zu beheben. Man müsste lediglich in Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe b festhalten, dass die Zugriffsberechtigung nicht wie bisher zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben, sondern neu lediglich zur Erfüllung der bundesgesetzlichen Aufgaben erfolgen dürfe. Oder anders gesagt: Soweit es um die Umsetzung von Bundesrecht geht, ist die Verfassungsmässigkeit nach Ansicht der SPK gegeben. Die Argumentation des BJ und die vergangenen Beispiele halten der Kritik des Nationalrates stand. Dort, wo die Kritik allenfalls verfängt, ist es problemlos möglich einzuschränken. Deshalb ist eine Rückweisung nicht notwendig und geht für die Kommissionsmehrheit zu weit.

Die Detailberatung würde erneut erfolgen, wenn wir heute festhalten und der Nationalrat sich dem Eintretensbeschluss anschliessen und die Rückweisung aufgeben würde. Ihre SPK wird die Frage dann vertieft diskutieren und allenfalls - ich kann das Resultat natürlich nicht vorwegnehmen, weil keine Abstimmung erfolgt ist - in Artikel 10 eine Einschränkung vornehmen. Damit wäre den Befürchtungen des Nationalrates Rechnung getragen. Ebenfalls Sympathie hat die SPK dafür, eine Verfassungsgrundlage zu schaffen, die auch die rein kantonale Aufgabenerfüllung beinhaltet. Dies könnte auch eine allgemeine Kompetenznorm zu Fragen der Digitalisierung sein. Sie wird aber auch diese Frage noch vertieft prüfen, gegebenenfalls eine Kommissionsmotion einreichen und, das ist wichtig, dies unabhängig von dieser Vorlage tun.

Im ersten Moment könnte man darin nun einen Widerspruch sehen. Die SPK will nicht zurückweisen, weil sie die Vorlage als verfassungskonform beurteilt, aber dennoch eine neue Verfassungsnorm prüfen. Aber auf den zweiten Blick ist dies, und ich wiederhole mich hier, kein Widerspruch, weil Ersteres für die Umsetzung von Bundesrecht gilt und Letzteres die rein kantonalen Aufgaben umfassen würde.

Sollte der Nationalrat an seinem Rückweisungsantrag festhalten und nicht mit dem Lösungsvorschlag der SPK-S einverstanden sein, wonach sich die Frage auch in der Detailberatung bereinigen lässt, so sei er dazu aufgerufen, den Rückweisungsgrund betreffend die Verfassungsgrundlage auf die Frage der Verfassungsmässigkeit für die kantonale Aufgabenerfüllung zu beschränken.

Zuletzt nun nochmals ein inhaltliches Argument: Der nationale Adressdienst ist für den Vollzug von Bundesrecht wichtig. In einer Zeit, in welcher Wohnsitze häufiger wechseln als früher, ist die Qualität dieser zentralen Daten von grosser Bedeutung. Die Vorlage schafft eben gerade kein neues Register, sondern ermöglicht es, dass Bund, Kantone und Gemeinden im Verbund von guten Adressen profitieren. Deshalb befürworten sowohl die Kantone als auch der Schweizerische Gemeindeverband, der Schweizerische Städteverband und der Verband der Schweizerischen Einwohnerdienste die Vorlage.

Ich ersuche Sie in diesem Sinn, mit der Mehrheit gegen eine Rückweisung zu stimmen. Die Argumente der Minderheit, die sich dem Nationalrat anschliessen will, wird Ihnen anschliessend Kollege Schwander erläutern.