preparatory:AB 344353

Wortprotokoll

Par son message du 15 décembre 2023, le Conseil fédéral a soumis le projet de loi fédérale sur l'examen des investissements étrangers (LEIE), qui est consécutif à la motion 18.3021 Rieder, "Protéger l'économie suisse en contrôlant les investissements". Le projet de loi permet également de répondre à l'initiative parlementaire 16.498 Badran Jacqueline, "Soumettre les infrastructures stratégiques du secteur énergétique à la lex Koller". Ce texte a été discuté en séance de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national, comme premier conseil, à deux reprises, en date du 23 avril et du 24 juin 2024. Lors de l'entrée en matière, il a surtout été question de l'opportunité d'instituer un contrôle des investissements étrangers par l'Etat. Il s'agit aujourd'hui de répondre à cette question: faut-il créer en Suisse un organisme qui contrôle les investissements étrangers par rapport à certaines entreprises suisses?

Les arguments des opposants, représentés par la minorité Dobler, à un tel contrôle étaient de trois ordres. Tout d'abord, l'Etat détient la majorité des infrastructures dans les domaines de l'énergie, de l'approvisionnement en eau, des télécommunications, des transports et de la santé. Dès lors, la législation protège efficacement les entreprises qui sont d'un intérêt public, étant donné que ces entreprises sont en main de collectivités publiques. Ensuite, dans les faits, on ne connaît pas d'entreprise stratégique qui aurait été acquise par un investisseur étranger. Enfin, un tel contrôle entraînerait des coûts et une surcharge administrative, aussi bien pour les autorités que pour les investisseurs, pouvant conduire ces derniers à se décourager d'investir en Suisse, ce qui pourrait finalement péjorer l'économie suisse.

Pour les partisans de la nécessité d'instituer un tel contrôle, il y avait également des arguments de trois ordres. Tout d'abord, il faut relever la mise en place d'un système pour la protection contre les dangers ou la menace sur l'ordre ou la sécurité publics. A titre d'exemple, la commission a évoqué les infrastructures de production d'énergie hydraulique. Lorsque les géants de l'électricité Alpiq et Axpo étaient en difficulté en 2016 et en 2017, il a été question d'une possible vente de nos barrages à l'étranger. Si ces ventes avaient eu lieu, il faut s'imaginer dans quelle situation la Suisse se serait retrouvée au moment de discuter de la transition énergétique et de produire plus d'énergie renouvelable, avec potentiellement des représentants d'Etats étrangers non démocratiques. Quelles auraient été les discussions pour rehausser nos barrages? Quelles auraient été les discussions en matière de droits de retour? En matière de concessions hydroélectriques, la Suisse aurait potentiellement pu se trouver dans une situation de vulnérabilité. Le même raisonnement peut d'ailleurs s'appliquer pour les antibiotiques et autres médicaments dans le domaine de la santé. La crise du COVID-19 nous a d'ailleurs démontré la nécessité de garantir une autonomie dans ces domaines aussi stratégiques. Un contrôle de l'acquisition d'entreprises essentielles permettrait d'éviter de se retrouver en situation de dépendance.

En plus de la protection de l'ordre et de la sécurité suisses, un deuxième argument qui a motivé la commission à la mise en place d'un tel contrôle est le risque de perte d'emplois ou de savoir-faire. Au moment de la vente de Syngenta en 2017, par exemple, des inquiétudes étaient liées à la délocalisation d'emplois ou de savoir-faire, ce qui ne s'est heureusement pas produit. Mais un contrôle approfondi aurait permis de les éviter et de donner des garanties par rapport à la délocalisation d'emplois et de savoir-faire.

Enfin, un dernier argument est celui des distorsions de concurrence. Une acquisition d'entreprises stratégiques par un acteur étranger subventionnant massivement, par exemple dans le domaine de l'électricité, pourrait conduire à la déstabilisation d'un marché. La commission est donc d'avis que cette nouvelle législation permettrait d'empêcher ce risque d'acquisition d'entreprises suisses par des investisseurs étrangers dès lors que ces acquisitions menacent ou compromettent l'ordre et la sécurité publics de la Suisse. Elle permettrait également d'empêcher des risques de délocalisation à des fins de déstabilisation ou des risques de distorsion de concurrence. Ces dernières années, il a été démontré que l'acquisition d'entreprises peut ne pas être seulement motivée par des intentions commerciales, mais par une volonté de contrôler des secteurs stratégiques pouvant conduire à la prise d'influence dans des domaines d'intérêt public évidents, comme l'énergie, la sécurité, le transport et l'alimentation, pour ne citer que ces derniers.

D'ailleurs, l'analyse d'impact de la réglementation de décembre 2023 par le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) montre qu'en effet, si certains secteurs sont bien protégés par la législation actuelle, comme l'eau, l'énergie ou les transports, d'autres secteurs sont beaucoup plus exposés, comme la protection des données, l'industrie pharmaceutique ou l'armement.

Un élément essentiel aux yeux de la commission a été le fait que la Suisse ne fasse pas cavalier seul dans ce domaine. A ce titre, il faut mentionner qu'au niveau international environ 80 pour cent des pays de l'Union européenne et environ 80 pour cent des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont mis en place un tel contrôle intersectoriel des investissements. Ces réglementations ont pris un essor important à partir de 2010. En particulier, l'Union européenne, dans son règlement 2019/452, prévoit un échange d'informations entre les Etats membres et la Commission européenne concernant les investissements étrangers susceptibles de porter atteinte à l'ordre et à la sécurité publics de l'Union européenne ou de ses Etats membres. La plupart des pays de l'OCDE sont dotés d'un mécanisme d'examen des investissements, notamment l'Allemagne, l'Autriche, les Etats-Unis, la France, le Japon et le Royaume-Uni, afin d'analyser l'impact de ces derniers sur l'ordre et la sécurité publics. Les domaines concernés sont énumérés avec plus ou moins de précision selon les Etats. A la différence du texte présenté devant le Parlement, la plupart des Etats ne font pas de différence entre investisseurs nationaux ou étrangers. [PAGE 1614]

La commission n'a pas souhaité étendre le contrôle aux investisseurs suisses. En revanche, elle a souhaité placer sur un même pied d'égalité les investisseurs privés et les investisseurs étatiques. Se basant sur ces risques et constatant que de nombreux Etats de l'Union européenne et de l'OCDE disposent d'une législation dans ce domaine, la commission est d'avis que le système juridique suisse est lacunaire[NB]dans[NB]ce[NB]domaine[NB]et qu'il y a lieu de se doter d'un outil similaire.

Le projet du Conseil fédéral se voulait le plus restreint possible. Seuls les investisseurs étatiques et uniquement pour certains domaines d'activité étaient visés. Les propositions de la commission ont quelque peu élargi le cercle des investisseurs et des domaines susceptibles de faire l'objet d'un contrôle. Ces points seront examinés dans le cadre de la discussion par article.

Mais l'on peut mentionner quatre points particuliers qui ont été étendus par la commission. Tout d'abord, la commission a souhaité placer sur un pied d'égalité les investisseurs étatiques et les investisseurs privés. Ensuite, la commission a souhaité étendre le projet aux entreprises actives dans l'approvisionnement en biens et services essentiels. Troisièmement, s'agissant des centrales de production d'électricité, le seuil a été rabaissé à une puissance de 60 mégawatts et non plus de 100, comme c'était le cas dans le projet initial. Et enfin, s'agissant de l'approvisionnement en eau, les distributeurs qui approvisionnent jusqu'à 10[NB]000 habitants seront concernés, et non pas jusqu'à 100[NB]000 habitants, ce qui élargit le cercle des entreprises concernées.

Pour tous ces motifs, la commission estime qu'il y a une lacune à combler d'une part et que ce projet résulte non pas d'une volonté d'affaiblir notre économie, comme l'ont mentionné les opposants à ce projet, mais de la renforcer en la protégeant de la mainmise malveillante pouvant conduire à l'affaiblissement des conditions et des infrastructures-cadres qui lui permettent de se développer pleinement.

La commission, par 19 voix contre 4 et 1 abstention, vous propose d'accepter l'entrée en matière de ce projet et, de fait, de rejeter la proposition de non-entrée en matière de la minorité Dobler.