Würth Benedikt · Ständerat · 2024-09-17

Wortprotokoll

Das Geschäft, das wir jetzt beraten, hat eine längere Vorgeschichte. Die Räte haben die Motionen 18.4093, 18.4103 und 18.4106 angenommen. Es ging damals darum, dass der Migrationspakt auch auf den Tisch des Parlamentes kommt. Der Bundesrat wollte diesen ursprünglich ja in eigener Kompetenz genehmigen und in der UNO-Generalversammlung entsprechend votieren. Mit diesen Motionen hat das Parlament diesen Prozess gestoppt. Der Bundesrat hat sich damals in der UNO-Generalversammlung der Stimme enthalten. Er setzt die Motionen nun um, indem er uns diesen einfachen Bundesbeschluss unterbreitet.

Wir haben das in der Kommission zweimal, dreimal diskutiert. Zweimal haben wir sistiert. Beim ersten Mal wollten wir die Ergebnisse der Subkommission Soft Law abwarten und diese bewerten. Das war im Jahr 2021. Ein zweites Mal sistiert haben wir im April 2023. Wir wollten quasi die Chance des Nachzüglers nutzen und die Verwaltung beauftragen, zu evaluieren, was der Migrationspakt genau bewirkt hat. [PAGE 803]

Nun haben wir in diesem Jahr in der Kommission das Geschäft materiell beraten. Die Diskussion in der Kommission war in hohem Masse kontrovers, einerseits, was den materiellen Gehalt des Paktes anbelangt, andererseits insbesondere aber auch bezüglich dessen Wirkung auf das schweizerische Recht. Der Bundesrat hält in seiner Botschaft fest, dass der Pakt auf das schweizerische Rechtssystem keine unmittelbare Wirkung hat. Für die Mehrheit der Kommission war klar, dass das rechtlich zwar zutrifft, politisch mit einem Zustimmen zum Migrationspakt aber trotzdem eine Absichtserklärung gemacht wird, die durchaus eine Auswirkung auf die Rechtsauslegung haben wird und die durchaus auch eine Auswirkung auf die politische Debatte hier[NB]in[NB]den[NB]Räten[NB]hat.[NB]Denn[NB]es[NB]kann dann immer wieder argumentiert werden, wer Ja sage zu diesen Zielsetzungen, müsse auch Ja sagen zu diesen und anderen Umsetzungsmassnahmen.

Vor diesem Hintergrund hat es eine Mehrheit Ihrer Kommission abgelehnt, dass wir Stellung nehmen und die Zielsetzungen des Migrationspaktes unterstützen. Die Verwaltung hat dann, wie erwähnt, einen Bericht gemacht und darin die konkreten bisherigen Wirkungen aufgezeigt. Man hat verschiedene Regierungen befragt. Diese Regierungen haben von erleichterter Zusammenarbeit in den Bereichen der regulären Arbeitsmigration, der Rückkehr und der Rückübernahme berichtet. Auch hinsichtlich menschenrechtsbasierten Grenzschutzes habe es infolge des Migrationspaktes Erleichterungen gegeben. Umgekehrt musste die Verwaltung einräumen, dass durch die Enthaltung der Schweiz in der bilateralen Zusammenarbeit keine relevanten Nachteile entstanden sind. Wörtlich heisst es im Bericht der Verwaltung: "Die Erfahrungen zeigen, dass die ausgebliebene Zustimmung der Schweiz zum UNO-Migrationspakt insgesamt keine Nachteile bei der Zusammenarbeit mit Herkunfts- oder Transitländern hatte."

Zur Rechtsnatur: Es handelt sich beim vorliegenden Pakt nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag. Aus einer Zustimmung zum Migrationspakt ergeben sich insofern keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz. Aufgrund dieser beschränkten Tragweite untersteht der Migrationspakt gemäss Artikel 28 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes auch nicht dem fakultativen Referendum.

Die Mehrheit der Kommission ist der Meinung, dass dieser Pakt nicht unbedingt im Interesse der Schweiz ist. Er ist, was die Zielsetzungen anbelangt, trotz der Souveränität bei der innerstaatlichen Rechtsetzung eigentlich auf Migrationsförderung ausgerichtet. Das will die Mehrheit der Kommission nicht.

Die Mehrheit der Kommission ist auch der Meinung, dass eben eine politische Zielsetzung trotzdem von Gewicht ist. Wenn die Bundesversammlung entscheidet, dass wir zu diesem Zielbild Ja sagen, dann hat das eine politische Bedeutung, auch wenn die rechtlichen Fragen umstritten bleiben. Diese politische Wertung hat die Kommission gemacht, und vor diesem Hintergrund hat die Mehrheit der Kommission es abgelehnt, hier zuzustimmen. Man möchte sich in der Migrationspolitik nicht unnötigerweise politisch binden.

Sollte das Parlament beschliessen, dass die Schweiz dem Migrationspakt zustimmen soll, dass also die Linie des Bundesrates übernommen wird, dann würde der Bundesrat mit einem Brief an den Präsidenten der UNO-Generalversammlung diesen Willen umsetzen. Sollte das Parlament Nichteintreten beschliessen, wird die Sache etwas komplexer, weil normalerweise ein Nichteintreten bedeutet, dass das Geschäft nicht gutgeheissen wird. In diesem Fall muss man sich bewusst sein, dass Nichteintreten auch heisst, dass das Parlament sich nicht mit der Materie beschäftigen möchte. Das würde bedeuten, dass das Geschäft wieder zurückgeht in den Kompetenzbereich des Bundesrates, und für diesen Fall hat der Bundesrat ja signalisiert, dass er dann auch wieder von seiner eigenen Kompetenz Gebrauch machen und entsprechend dem Pakt zustimmen würde.

Vor diesem Hintergrund hat eine deutliche Mehrheit Ihrer Kommission Eintreten beschlossen. Mit 11 zu 2 Stimmen haben wir das getan, und im gleichen Verhältnis wurde auch ein Rückweisungsantrag abgelehnt.

Wir haben dann verschiedene Optionen diskutiert. Sie finden diese allesamt auf Ihrer Fahne. Bei der Mehrheit hat sich folgende Lösung durchgesetzt: In Artikel 1 des Bundesbeschlusses über den UNO-Migrationspakt halten wir fest, dass die Bundesversammlung Kenntnis nimmt von den Leitprinzipien und Zielen des Globalen Paktes vom 19.[NB]Dezember 2018 für eine sichere, geordnete und reguläre Migration, also vom UNO-Migrationspakt. Wir nehmen lediglich Kenntnis, das heisst, die Bundesversammlung würde sich nicht materiell äussern. Sie äussert sich aber materiell, wenn es um die Migrationszusammenarbeit geht. Sie unterstützt - so schreiben wir in Artikel 1 weiter - die internationale Migrationszusammenarbeit, namentlich auch im Rahmen der Internationalen Organisation für Migration (IOM). Wieso braucht es diese Ergänzung? Wir nehmen die Berichte des Bundesrates zur Migrationsaussenpolitik immer wieder zur Kenntnis und stimmen darin überein, dass die internationale Zusammenarbeit in der Migrationspolitik für die Schweiz wichtig ist. Auch die IOM, in Genf domiziliert, ist eine wichtige Organisation. Mit dieser Ergänzung bringen wir das auch[NB]zum[NB]Ausdruck.[NB]Wir[NB]sind[NB]hier[NB]also auch auf der Linie unserer Beschlüsse im Rahmen der Berichte zur Migrationsaussenpolitik.

Die Kernbestimmung, die in der Kommission eine Mehrheit gefunden hat, ist natürlich Artikel 2. Dort schreiben wir - und das ist jetzt konkret natürlich an den Bundesrat gerichtet, und wenn wir das so beschliessen, wird sich der Bundesrat auch so verhalten müssen -, dass die Schweiz dem Migrationspakt nicht zustimmt und sich weiterhin der Stimme enthält. Wir würden damit also den Status quo quasi weiterführen. Das bedeutet, dass die Schweiz nicht an irgendwelchen institutionellen Initiativen oder Abmachungen teilnehmen wird, die auf diesem Pakt basieren.

Im Kontrast zu dieser Mehrheitsmeinung finden Sie auf der Fahne auch die Minderheitspositionen, einerseits die Linie des Bundesrates, andererseits aber auch eine Position, die inhaltlich Stellung nehmen will, nämlich eine explizite Ablehnung, und den Beschluss auch dem Referendum unterstellen will.

Vor diesem Hintergrund bitte ich Sie, der Mehrheitsposition Ihrer Kommission Folge zu geben. Wir sind in der Mehrheit der Überzeugung, dass dieser Pakt für die Schweiz nicht von zentraler Bedeutung ist. Wir sind in der Mehrheit der Meinung, dass man sich weiterhin der Stimme enthalten soll. Zu den einzelnen Abstimmungsverhältnissen werde ich nachher in der Detailberatung noch Stellung nehmen.

Ich bitte Sie, von diesem Bericht Kenntnis zu nehmen und der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen.