Ruey Claude · Nationalrat · 2003-06-11

Wortprotokoll

Si les bases de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons sont fixées dans la Constitution fédérale, les principes généraux de son application doivent être contenus dans une loi, la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges. Cette loi abrogera la loi fédérale du 19 juin 1959 concernant la péréquation financière entre les cantons.

Cette nouvelle loi est en fait une loi-cadre. Elle devra encore être complétée par des arrêtés fédéraux soumis à référendum qui fixeront, d'une part, la quotité et les versements nécessaires aux fonds de la péréquation des ressources, d'autre part la quotité et la répartition des fonds de la compensation des charges excessives et enfin, le montant de la compensation des cas de rigueur ainsi que son éventuelle suppression partielle ou totale. A cela s'ajoute, pour compliquer les choses, les arrêtés pris par l'Assemblée fédérale pour la déclaration de force obligatoire de l'accord intercantonal sur la collaboration intercantonale ou d'une convention intercantonale portant sur les domaines prévus à l'article 48 alinéa 1er de la constitution, tout ceci étant soumis au référendum facultatif. S'ajoutent encore les arrêtés imposant l'adhésion d'un ou des cantons à un accord intercantonal.

Si j'ajoute enfin que les règles détaillées et techniques seront fixées dans des ordonnances émanant du Conseil fédéral, vous verrez que le système est pour le moins complexe: dispositions constitutionnelles de base, loi-cadre, arrêtés de l'Assemblée fédérale, simples ou non, ordonnances du Conseil fédéral, sans compter les accords intercantonaux. Le moins qu'on puisse dire est que l'arsenal juridique permettant la mise en place de la nouvelle péréquation et de la répartition des tâches est fourni.

Faut-il pour autant en déduire que l'on est trop rigoureux et trop pointilleux? Faut-il en déduire que l'on fait une fois de [PAGE 935] plus du perfectionnisme helvétique? En l'occurrence, je ne le crois pas. Le système prévu et son emboîtage de précision à la manière des poupées russes - si vous me passez l'expression - correspondent en fait au délicat équilibre nécessaire chaque fois qu'on touche aux instruments du fédéralisme helvétique, non pas que le fédéralisme soit fragile, mais bien parce qu'il correspond à la complexité de l'histoire. Et en ce sens, je réponds aussi à Mme Bühlmann: notre fédéralisme repose sur l'histoire. On a donc voulu respecter cette diversité par une approche pragmatique, progressive qui, si elle peut paraître à première vue rigide, permet paradoxalement de régler les problèmes avec plus de souplesse, plus de capacité d'adaptation.

Le choix de procéder par étapes, du général au particulier, en laissant du temps pour tenir compte des évolutions économiques et financières des cantons et en permettant de revoir périodiquement, sur la base de rapports d'évaluation, la validité des mesures prises, est parfaitement adapté à une situation qui est et qui sera en constante évolution. Une loi-cadre fixant les grands principes permanents et renvoyant à des décisions plus ponctuelles se justifie donc pleinement.

Que contient donc cette loi? En fait, il s'agit, conformément aux buts fixés aux articles 135, 47, 48 et 50 de la constitution, de régler:

1. la péréquation des ressources horizontales et verticales;

2. la compensation des charges excessives, qu'elles soient dues à des facteurs géotopographiques ou à des facteurs sociodémographiques;

3. la collaboration intercantonale avec la compensation des charges;

4. à titre transitoire, la compensation des cas de rigueur.

Je reprends ces quatre points dans l'ordre.

1. La péréquation des ressources. Si chaque canton est autonome et s'il doit pouvoir dès lors s'assumer lui-même, il n'en reste pas moins que les cantons se trouvent dans des situations financières de fait très différentes, et cela sans qu'il y ait un lien direct entre leur force ou leur faiblesse financière et la qualité de leur gestion ou les choix politiques qu'ils effectuent. Qu'on le veuille ou non, il existe des différences objectives de capacité financière qui nécessitent un minimum de solidarité confédérale pour les réduire. Toute la question est de savoir comment trouver des critères de mesure de ces disparités financières. Comment trouver des critères qui soient le plus objectifs possible, qui ne conduisent pas au laisser-aller, qui n'incitent pas à la dépense et qui ne nuisent pas à la compétitivité intercantonale? La loi paraît les trouver à l'article 3 lorsqu'elle définit le mode de calcul du potentiel des ressources par habitant de chaque canton en utilisant des critères fiscaux objectifs, soit le revenu corrigé d'une franchise, l'accroissement de la fortune, la prise en compte différenciée du bénéfice des personnes morales. Ces critères objectifs permettent de mesurer la valeur du potentiel exploitable fiscalement par chaque canton. Ce mode de calcul a l'avantage de ne faire intervenir ni le taux d'impôt, ni les dépenses effectives des cantons concernés, ni leurs charges, ce qui évite tout effet pervers du système. Le calcul du potentiel des ressources se faisant sur la base des chiffres des trois dernières années, le modèle proposé a l'avantage de lisser les variations conjoncturelles et d'éviter des effets yo-yo préjudiciables à la stabilité du système.

Conformément à l'article 4, le financement de la péréquation des ressources incombe aux cantons à fort potentiel - c'est la péréquation horizontale -, ainsi qu'à la Confédération - c'est la péréquation verticale. Tout le débat, et il aura lieu bien sûr dans cette enceinte, est de savoir quelle est la part prise en charge par les cantons financièrement forts.

Ce débat a eu lieu au Conseil des Etats. La commission n'a pas suivi le Conseil des Etats, qui voulait limiter cette part aux trois-quarts de la part fédérale. Nous avons estimé que la limite maximale pouvait être fixée à l'entier de la part fédérale, suivant en cela le Conseil fédéral et la Conférence des gouvernements cantonaux. A vrai dire, la plupart des gouvernements des cantons ont admis cette parité maximale de financement. Cette décision ayant fait l'objet de longues discussions et de compromis entre les cantons payeurs et receveurs, il convient de s'en tenir là et de ne pas remettre en cause l'équilibre du projet.

Cela étant, j'ajouterai que l'on peut encore se souvenir que l'Assemblée fédérale devra fixer précisément par un arrêté soumis au référendum les quotités exactes des prestations financières des cantons à fort potentiel et celles de la Confédération. Cet exercice aura lieu tous les quatre ans, l'Assemblée restant libre à chaque fois de fixer les quotités exactes, y compris leur pondération. Ceci mérite d'être souligné, car je sais que certains cantons se sont inquiétés de cette pondération.

2. La compensation des charges excessives. Indépendamment de leur force financière, les cantons peuvent avoir des charges très différentes, très variées suivant leur situation géotopographique ou sociodémographique. Si les charges géotopographiques sont déjà bien connues, les charges sociodémographiques liées à la concentration urbaine le sont sans doute moins. Les travaux de la communauté de travail "Cantons-villes-agglomérations", qui avaient été lancés par l'Union des villes suisses et par la Conférence des gouvernements cantonaux, les travaux du Département fédéral de justice et police, les travaux du Département fédéral de l'économie comme ceux de la nouvelle Conférence tripartite sur les agglomérations ont démontré la réalité de ces charges particulières. Calculées selon les critères prévus aux articles 7 et 8 de la loi, ces charges nécessitent un appui particulier, qui sera assuré par la seule Confédération. Là encore les Chambres fédérales auront à déterminer tous les quatre ans les quotités exactes et la pondération des prestations fédérales, qu'il s'agisse des charges géotopographiques ou des charges sociodémographiques.

3. J'en viens à la collaboration intercantonale assortie d'une compensation des charges. Une grande innovation du projet est le développement et l'institutionnalisation de la collaboration intercantonale dans neuf domaines particuliers avec compensation des charges. Par cette innovation, on veut tenir compte de ce que certaines tâches dépassent le cadre d'un seul canton sans pour autant qu'il soit nécessaire de les confier à la Confédération; sans pour autant, Madame Bühlmann, qu'il soit nécessaire de modifier les frontières des cantons. On tient compte également du fait que les espaces fonctionnels, économiques ou sociaux ne se confondent pas avec les frontières cantonales. Et enfin, on entend régler les cas où certains cantons ont la charge d'infrastructures ou de prestations qui profitent également à des ressortissants d'autres cantons; ressortissants d'autres cantons ou autres cantons qui, aujourd'hui, ne participent financièrement pas du tout, ou pas suffisamment, à ces infrastructures.

La mise sur pied d'un accord-cadre intercantonal par les gouvernements cantonaux a été saluée par la commission. Cet accord-cadre est déjà admis par la plupart des gouvernements cantonaux. La question de la déclaration de force obligatoire générale d'un tel accord général comme d'accords intercantonaux plus limités a, elle, soulevé la controverse. C'est ainsi que la commission, à la différence du Conseil des Etats, propose qu'une telle décision lourde de sens soit prise par l'Assemblée fédérale et par un arrêté soumis au référendum. La commission n'a pas exigé la forme de l'arrêté soumis au référendum pour l'obligation d'adhérer à un accord intercantonal. Elle a en revanche précisé que l'obligation d'adhérer ne pouvait s'appliquer qu'en cas d'existence d'une convention intercantonale ou de pourparlers ayant abouti à un projet final de convention intercantonale, ce qui implique dans ce dernier cas qu'un texte ait au moins été signé à défaut d'avoir été ratifié.

4. La compensation des cas de rigueur. Les simulations opérées quant à la mise en oeuvre du nouveau système ont révélé qu'il provoquerait des mutations fortes et certains bouleversements insupportables dans un premier temps pour certains cantons. C'est la raison pour laquelle, sachant que tout changement doit comporter des mesures d'accompagnement, et pour des raisons de faisabilité politique aussi - M. Walker Felix y a fait allusion -, on a recherché une solution de transition permettant d'opérer le passage sans rupture d'équilibre. Cette solution, c'est le fonds de [PAGE 936] compensation des cas de rigueur. Selon ce système, tous les cantons participeront au financement du fonds et seuls en bénéficieront les cantons à faible capacité financière. Mais dès qu'un canton bénéficiaire dépassera la moyenne suisse de l'indice de potentiel des ressources, il ne touchera plus ce montant. Les quotités de la compensation seront fixées une fois pour toutes, sans adaptation au renchérissement. En d'autres termes, avec l'inflation et la dévaluation progressive de la valeur de l'argent, ce fonds sera en quelque sorte "biodégradable" puisqu'il disparaîtra avec le temps.

Cette limitation fonctionnelle n'a cependant pas suffi au Conseil des Etats qui, après une première étape de quatre ans, propose une réduction linéaire de cinq pour cent par an (art. 18 al. 3 LPFC). La commission n'a pas suivi le Conseil des Etats sur ce point, dans la mesure où cette réduction linéaire ne permettrait pas au fonds d'atténuer réellement la mise en oeuvre de la réforme, qu'elle pourrait mettre en péril sa réalisation et qu'elle ne tient pas compte du gentlemen's agreement intervenu entre les cantons à ce propos. Il convient d'ailleurs d'ajouter que, dans la version qui vous est proposée, la pertinence de ce fonds sera réexaminée tous les quatre ans et qu'il sera possible d'en alléger partiellement le poids. Mais cela se fera sur la base d'un rapport d'évaluation, sur la base de faits et non pas sur la base de spéculations sur l'avenir ainsi que l'a fait le Conseil des Etats.

J'en arrive à ma conclusion. La commission vous propose d'entrer en matière sur ce projet de loi qui est une composante importante de la réforme. Cette réforme est nécessaire, elle est le fruit d'un long et immense travail, d'une collaboration exemplaire entre les cantons et la Confédération. Elle est aussi la manifestation d'une volonté politique claire, celle de réaffirmer la nécessité de dynamiser notre fédéralisme, et la valeur que nous attachons à ce que ce fédéralisme soit toujours plus vivant.

Certes, il reste encore des inconnues et des travaux complémentaires seront encore nécessaires, mais il est parfois nécessaire de beaucoup ignorer si l'on veut entreprendre; et je vous invite donc à entreprendre.