Würth Benedikt · Ständerat · 2024-12-04

Wortprotokoll

Gerne übernehme ich die Berichterstattung zu diesem relativ komplexen Geschäft und versuche, es in einfachen Zügen auf den Punkt zu bringen. Ich gebe Ihnen einen Überblick über folgende Punkte: die Entwicklung des Geschäfts; die Mehrwerte einer guten Kinderbetreuung; die Einflussfaktoren, die uns beschäftigt haben; die wesentlichen Elemente des Modells der WBK-S; die Bewertung dieses Modells; die wichtigsten zentralen Entscheidungen; die Schnittstellen zu anderen Geschäften.

Zur Entwicklung dieses Geschäfts: Sie haben zur Kenntnis genommen, dass die WBK-N eine parlamentarische Initiative lanciert hat. Die WBK-N hat die parlamentarische Initiative 21.403, "Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung", eingereicht, mit dem Ziel, die bestehende Anstossfinanzierung in eine dauerhafte Verbundaufgabe zu überführen, in deren Rahmen der Bund dann auch massgebliche Beiträge an die Nutzerinnen und Nutzer leistet. Ihre Kommission wie auch der Bundesrat lehnen diesen Ansatz ab - aus Gründen der Aufgabenteilung, aber auch aus Gründen der Kosten.

Sie haben zur Kenntnis genommen, dass das Modell des Nationalrates rund 800 Millionen Franken Zusatzkosten zulasten des Bundeshaushalts generiert, mit einer entsprechenden Dynamik. Ausserdem ist das Modell im Vollzug relativ komplex. Alle Kantone müssten Anschlussgesetzgebungen machen. Es gäbe auch erhebliche Mitnahmeeffekte. Das bedeutet, es bestünde die Gefahr, dass Kantone und Gemeinden ihr Engagement infolge der neuen Bundesleistung zurückfahren und das Ganze somit in der Praxis zu wenig Wirkung erzielen würde.

Neben den parlamentarischen Aktivitäten wurde zwischenzeitlich auch die Kita-Initiative der SP eingereicht. Dort geht es darum, dass man ein Anrecht auf einen Kita-Platz hat und dass die Belastung der Haushalte bei maximal 10 Prozent des Haushaltseinkommens gedeckelt wird. Der Bundesrat hat die Botschaft dem Parlament zugeleitet. Unser Rat ist Erstrat. Der Bundesrat beantragt Ablehnung. Die WBK-S hat vor diesem Hintergrund ein alternatives Modell entwickelt, das auch der Bundesrat in seiner Stellungnahme als taugliche Alternative bezeichnet.

Ich komme zu den Mehrwerten einer guten Kinderbetreuung, so wie wir das auch in der Kommission diskutiert haben. Als Erstes nehme ich die gesellschaftlichen Mehrwerte: Es ist heute unbestritten, dass eine gute Kinderbetreuung, insbesondere in der Startphase des Lebens, für die Entwicklung der Kinder von entscheidender Bedeutung ist. Das ist nicht nur individuell von grosser Relevanz - das ist klar -, es ist vor allem auch ein Thema der Chancengerechtigkeit und der Kohäsion der Gesellschaft. Es war in der Kommission unbestritten, dass diese gesellschaftlichen Mehrwerte heute mehr denn je von grosser Wichtigkeit sind.

Als Zweites gibt es aber auch einen volkswirtschaftlichen Impact. Ich verweise hier auf die Zuschrift des Schweizerischen Arbeitgeberverbands, die Sie bekommen haben: "Angenommen, die Schweiz würde in den nächsten zehn Jahren weder im Inland das inländische Potenzial besser nutzen noch die Produktivität erhöhen und auch auf keine zusätzliche Zuwanderung aus EU/EFTA-Staaten zählen können, so würde die Lücke an Arbeitskräften in Vollzeitäquivalenten auf gut 460[NB]000 anwachsen. Die Frage ist somit, ob die Schweiz diese Lücke durch Massnahmen im Inland - sprich: bessere Ausschöpfung des vorhandenen Potenzials an Arbeitskräften oder Erhöhung der Produktivität - oder durch eine höhere Zahl an Zuwanderung kompensieren soll." Hier geht es also auch um die Frage, ob wir in der Lage sind, das vorhandene Arbeitskräftepotenzial besser zu mobilisieren.

Es ist unbestritten, dass Massnahmen im Inland Priorität haben müssen - natürlich auch, um die Abhängigkeit der Schweiz von der Zuwanderung aus EU/EFTA- und Drittstaaten zu verringern und einen spürbaren Wohlstandsverlust zu verhindern. Die Statistik zeigt, dass die grössten Potenziale bei Frauen, insbesondere bei Müttern, sowie bei älteren Arbeitnehmenden liegen. Mit dem von der WBK-S vorgelegten Modell wird der Arbeitsanreiz für junge Paare erhöht, weil das verfügbare Einkommen dank der tieferen Kosten für familienexterne Kinderbetreuung ansteigt. Aus all diesen Gründen empfehlen Ihnen auch Wirtschaftsverbände wie der Schweizerische Arbeitgeberverband, Hotellerie Suisse oder der Schweizer Tourismusverband, auf die Vorlage einzutreten.

Welche Einflussfaktoren haben uns in der Kommission beschäftigt? Wie sieht die Situation heute aus?

Der erste Punkt ist der Versorgungsgrad: Die Anzahl der Angebote, z.[NB]B. der Kitas, ist in den letzten Jahren im ganzen Land laufend gestiegen. Wir haben aber beim Versorgungsgrad doch ein regionales Gefälle zwischen urbanen Zentren und ländlichen Regionen.

Der zweite Punkt betrifft die Frage der Tarife, der Kosten. Im internationalen Vergleich sind die Kosten der Kinderbetreuung in der Schweiz sehr hoch. Verbunden mit den Effekten der Steuerprogression entstehen somit negative Beschäftigungsanreize, was natürlich die Mobilisierung des Arbeitskräftepotenzials beeinträchtigt und entsprechend auch den Zuwanderungsdruck erhöht.

Der dritte Punkt: Die Versorgung ist Sache der Kantone und Gemeinden. Es ist in diesem Land feststellbar, dass eine grosse föderalistische Vielfalt besteht. Das ist aus Sicht der Kommission auch gut so. Je nachdem, was wir hier machen, müssen Kantone und Gemeinden ihre Förderstrategien entsprechend adjustieren.

Das Modell der WBK-S berücksichtigt diese Punkte. Welches sind die Elemente in diesem Modell? Konkret beraten wir heute drei Erlasse:

Das erste Element ist das Bundesgesetz über die Unterstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung und der Kantone in ihrer Politik der frühen Förderung von Kindern (UKibeG). Das ist der Name der Vorlage, die aus dem Nationalrat kommt. Im Modell der WBK-S besteht diese Vorlage nach wie vor, aber wir haben sie massgeblich entschlackt, weil wir die bundesrechtliche Betreuungszulage, diese Leistung aus dem Bundeshaushalt, durch eine Betreuungszulage nach Massgabe des Familienzulagensystems ersetzt haben. Im Prinzip ist das UKibeG im Modell der WBK-S eine Rechtsgrundlage für die Programmvereinbarungen mit den Kantonen.

Das zweite Element im Modell der WBK-S ist das Bundesgesetz über die Familienzulagen und Finanzhilfen an Familienorganisationen (FamZG). Hier wollen wir eine sogenannte Betreuungszulage in der Logik und im System der Familienzulagen einführen. Es handelt sich um eine klassische[NB]Subjektfinanzierung, das heisst, man knüpft bei den Nutzerinnen und Nutzern an und nicht bei den Anbietern. [PAGE 1037] Verschiedene Untersuchungen zeigen, dass dies ein effizienter Ansatz ist.

Das dritte Element in diesem Modell ist der Bundesbeschluss für einen entsprechenden Verpflichtungskredit zur Finanzierung der Programmvereinbarungen.

Wenn man das Modell der WBK-S weiter differenziert, so gibt es zwei Pfeiler. Der Hauptpfeiler ist die sogenannte Betreuungszulage, der zweite Pfeiler ist das Element der Programmvereinbarungen.

Wie sehen die Eckwerte bei der Betreuungszulage aus? Zuerst einmal sind Kinder bis acht Jahre abgedeckt. Es gibt hierzu einen Minderheitsantrag. Wie einleitend erwähnt, ist die Stärkung der vorschulischen Phase von hoher Bedeutung, einerseits, weil die frühkindliche Entwicklung entscheidend ist, andererseits, weil es wichtig ist, dass junge Paare gute Rahmenbedingungen haben, sodass ein Unterbruch von mehreren Jahren im Berufsleben vermieden werden kann. Mit dem achten Altersjahr ist de facto die Basisstufe abgedeckt. Aber es ist wichtig, dass wir mit konkreten Altersjahren operieren. Das ist vor allem ein vollzugspraktisches Element, das wir hier berücksichtigen. Anschliessend, nach dem achten Altersjahr, soll nach Auffassung der Kommissionsmehrheit die kantonale Schulhoheit greifen. In diesem Zusammenhang sei auf die Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (Harmos-Konkordat) verwiesen, welche in Artikel 11 Folgendes festhält: "Auf der Primarstufe wird der Unterricht vorzugsweise in Blockzeiten organisiert. Es besteht ein bedarfsgerechtes Angebot für die Betreuung der Schülerinnen und Schüler ausserhalb der Unterrichtszeit (Tagesstrukturen). Die Nutzung dieses Angebots ist fakultativ und für die Erziehungsberechtigten grundsätzlich kostenpflichtig."

Ein weiteres wichtiges Element bei der Betreuungszulage ist der Aspekt der institutionellen Kinderbetreuung. Aus konzeptionellen, vollzugspraktischen und auch finanziellen Gründen ist es für die Kommissionsmehrheit klar, dass sich der Geltungsbereich auf die institutionelle Kinderbetreuung beziehen muss. Auch dazu gibt es einen Minderheitsantrag.

Weiter legen wir fest, dass die Betreuungszulage bei einem Betreuungstag pro Woche monatlich 100 Franken betragen soll. Bei fünf Betreuungstagen pro Woche wären es somit 500 Franken pro Monat. Der Schwellenwert, der erreicht werden muss, damit überhaupt eine Betreuungszulage ausgezahlt wird, liegt bei einem Betreuungstag pro Woche.

Zu den Kosten: Nach aktueller Kalkulation reden wir von 601 Millionen Franken. Das macht rund 0,17 Prozent an Lohnbeiträgen aus. Dieser Wert ist tiefer als der in der Vernehmlassungsvorlage angegebene Wert von 637 Millionen Franken. Wieso ist das so? Einerseits haben wir bei der definitiven Vorlage eine Erhöhung von sieben auf acht Altersjahre gemacht. Andererseits haben wir dahin gehend eine Einschränkung vorgenommen, dass lediglich ein Anspruch besteht, wenn das Kind eine schweizerische Institution besucht. Das bedeutet, dass der Export der Betreuungszulagen ins Ausland eingeschränkt wird; darauf werde ich noch zurückkommen. Diese beiden Effekte führen gegenüber der Vernehmlassungsvorlage insgesamt zu einer Minderausgabe.

Die Lohnnebenkosten - ich rufe das in Erinnerung - liegen heute bei 12,8 Prozent. Sie setzen sich aus folgenden Beiträgen zusammen: AHV 8,7 Prozent, IV 1,4 Prozent, EO 0,5 Prozent und ALV 2,2 Prozent. Dazu kommen natürlich die Leistungen im Bereich der Familienzulagen. Die Beiträge an die ALV werden sinken, sodass netto nicht mit einer Steigerung der Lohnnebenkosten zu rechnen ist. Es ist der Kommission aber bewusst, dass die gleiche Diskussion natürlich auch bei der AHV-Finanzierung geführt wird.

Im System der Familienzulage ist gewährleistet, dass wir einen effizienten Vollzug sicherstellen können. Sie müssen sich vorstellen, dass heute die Familienkonstellationen sehr vielfältig sind, mit Patchworkfamilien usw. Hier hat das Familienzulagensystem, wie wir es in der Schweiz kennen, eigentlich eine gefestigte Rechtspraxis entwickelt. Aufgrund des bestehenden Familienzulagensystems gibt es[NB]in[NB]der[NB]Praxis[NB]auf[NB]verschiedene Fragen direkt eine Antwort. In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist das Element der Betreuungszulage unbestritten, so wie die anderen Familienzulagentypen ebenfalls unbestritten sind. So viel zum Pfeiler Betreuungszulage.

Beim Pfeiler Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen schlägt die Kommission drei Elemente vor; Sie sehen das bei Artikel 13[NB]ff. UKibeG. Dieser Punkt war in der Kommission etwas umstrittener. Im Prinzip werden mit den Programmvereinbarungen Instrumente verlängert, welche Sie aus den Vorlagen zu den sogenannten Anschubfinanzierungen kennen. Es kommen allerdings gemäss dem Beschluss des Nationalrates und dem Antrag der Mehrheit Ihrer Kommission noch weitere Fördertatbestände dazu. Erstens geht es um die Schliessung von Angebotslücken aufgrund des regionalen Gefälles in der Schweiz. Zweitens geht es um Beiträge für Kinder mit Behinderungen. Drittens sieht Ihre Kommission Beiträge an die Kantone für Massnahmen zur Weiterentwicklung ihrer Politik der frühen Förderung vor. In der heutigen Anschubfinanzierung gibt es diesen Fördertatbestand nicht, das käme also neu hinzu. Dazu gab es früher auch parlamentarische Vorstösse, beispielsweise die parlamentarische InitiativeAebischer Matthias 17.412, "Chancengerechtigkeit vor dem Kindergartenalter", welche das forderten. Unser Rat hat das bis jetzt abgelehnt.

Weiter ist es so, dass bei den Programmvereinbarungen, wie das auch in anderen Politikbereichen der Fall ist, die Kantone paritätisch mitfinanzieren müssen. Neu ist also ein bestimmter Kanton Vereinbarungspartner des Bundes, nicht mehr ein Anbieter einer Kita. Die Kantone müssen hier mitfinanzieren, sonst gibt es keine Vereinbarung.

Schliesslich handelt es sich nach dem Beschluss der Kommissionsmehrheit um einen vierjährigen Verpflichtungskredit im Umfang von 128 Millionen Franken. Je nachdem, wie viele Fördertatbestände Sie beschliessen, erhöht oder verringert sich dieser Kredit. Das Instrument der Programmvereinbarungen soll auf 14 Jahre befristet werden. Es gibt hier auch eine Minderheit, die es auf 10 Jahre befristen will. In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist diese Bundesaktivität gemäss herrschender Lehre vertretbar. Es gibt auch Minderheitsmeinungen, also Stimmen, die die Sache kritischer beurteilen bzw. eine Bundeszuständigkeit ablehnen.

Ich komme zur Bewertung des Modells der WBK-S:

Erstens sind wir der Meinung, dass es ratsam ist, das bewährte Familienzulagenmodell für die institutionelle Kinderbetreuung weiterzuentwickeln. Neben den Kinder- und Ausbildungszulagen kommt somit ein dritter Typus dazu. Familienzulagen dienen ja dazu, die Kinderkosten teilweise auszugleichen. Das tun wir hier sehr gezielt, weil die Kita-Kosten, ich habe es erwähnt, in diesem Land relativ hoch sind.

Zweitens respektieren wir die bestehende Aufgabenteilung zwischen dem Bund und den Kantonen. Die Versorgung an sich ist Sache der Kantone und der Gemeinden. Wir verstärken ein bestehendes Modell, welches eben darauf abzielt, die Kinderkosten teilweise auszugleichen.

Drittens setzen wir mit der Betreuungszulage beim Hauptproblem an, nämlich bei den Kosten, bei den Tarifen. Somit ist die Massnahme auch effektiv, wenn wir das Arbeitskräftepotenzial besser erschliessen wollen.

Viertens ist es eine einfache und schlanke Lösung. In den Anhörungen haben wir uns insbesondere auch mit der Konferenz der kantonalen Ausgleichskassen ausgetauscht. Ich möchte die Zusammenarbeit mit dieser Konferenz, namentlich die Zusammenarbeit mit ihrem Präsidenten Andreas Dummermuth, ausdrücklich verdanken. Das Modell[NB]der[NB]WBK-S ist auch dank dieses Austauschs vollzugstauglich.

Fünftens sind die Kantone weiterhin frei, wie sie ihr Modell im Detail ausgestalten wollen. Sie können eigene Beiträge für die Finanzierung einschiessen, sie können die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an der Finanzierung beteiligen, analog zur heutigen Praxis. Wir bauen auch mit diesem Modell auf der bestehenden Vielfalt auf. Natürlich ist die Grundordnung so gestaltet, dass der Bundesgesetzgeber die Verteilung eben nicht direkt bestimmen will. Es gibt dazu aber einen Minderheitsantrag; wir werden in der Detailberatung darauf zu sprechen kommen.

Sechstens hat das Modell, wie bereits erwähnt, deutlich weniger Mitnahmeeffekte zu den kantonalen und kommunalen [PAGE 1038] Kita-Förderungen, dies im Unterschied eben zum Modell des Nationalrates.

Ich komme zu den wichtigsten Entscheidungen. Ihre Kommission ist mit 10 zu 3 Stimmen auf die Vorlage eingetreten. In der Gesamtabstimmung hat die Kommission die Vorlage mit 7 zu 1 Stimmen bei 0 Enthaltungen angenommen. Bei der Frage, welche Variante man wählen will, das Modell der WBK-S oder das Modell der WBK-N, ist es mit 10 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen für das Modell der WBK-S auch zu einer klaren Entscheidung gekommen. Bei der Frage, ob man Programmvereinbarungen etablieren soll oder nicht, hat die Kommission mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung entschieden, dass man Programmvereinbarungen weiterhin im System der Kita-Förderung des Bundes vorsehen soll. Bei der Frage, ob man ein, so sage ich jetzt einmal, reines Finanzierungsmodell wählen oder ob der Bundesgesetzgeber festlegen soll, wie viel der Bund, wie viel die Kantone, wie viel Arbeitgeber und Arbeitnehmer zahlen sollen, hat sich die Kommission mit 7 zu 6 Stimmen für ein reines Finanzierungsmodell entschieden. Schliesslich sind wir einstimmig zur Auffassung gelangt, dass die Variante der WBK-S der Kita-Initiative der SP als indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll.

Ich komme zu wichtigen Einzelpunkten.

Zum ersten Punkt: Unsere Vorlage knüpft an Erwerbstätigkeit und Ausbildung an; das ist ein wichtiger Punkt. Denn im Normalfall ist es ja bei Kinder- und Ausbildungszulagen so, dass auch Nichterwerbstätige anspruchsberechtigt sind. Hier machen wir bei diesem neuen, dritten Typus von Familienzulagen eine Differenzierung. Wer also einer Freizeitbeschäftigung nachgeht und aus diesem Grund Kita-Betreuung beanspruchen möchte, ist nicht anspruchsberechtigt. Ich unterstreiche das, weil auch in verschiedenen Zuschriften dieses Element übersehen oder nicht verstanden wurde.

Zum zweiten Punkt: Aus vollzugspraktischen Gründen ist ein Mindestbeschäftigungsgrad nicht möglich. Wir haben das insbesondere mit der Konferenz der kantonalen Ausgleichskassen angeschaut. Wir sind uns alle bewusst, dass die heutige Arbeitswelt extrem heterogen und vielfältig ist. Denken Sie an Selbstständigerwerbende, an Mehrfachbeschäftigte, an gemischte Arbeitsverhältnisse usw. Hier einen Mindestbeschäftigungsgrad zu etablieren funktioniert nicht. Wir haben das diskutiert, aber verworfen.

Ein dritter wichtiger Punkt ist die Frage nach der Anspruchsberechtigung für arbeitslose Personen. Die Mehrheit Ihrer Kommission sagt dazu Ja, eine Minderheit sagt dazu Nein.

Ein vierter Punkt: Wir werden auch in Zusammenhang mit der Frage, ob man bei der institutionellen Kinderbetreuung weiter gehen will, über einen Minderheitsantrag diskutieren. Die Mehrheit glaubt, dass das Modell ausfranst, wenn wir es erweitern. Ich mache einen Vergleich zu einem Geschäft, das Sie heute auch auf der Tagesordnung haben, nämlich die Interpellation Hegglin Peter 24.4058: Dort wird das Problem der Geschäftsmodelle bei pflegenden Angehörigen angesprochen, das stark kritisiert wird. Es ist nun zu befürchten, dass sich in der Kinderbetreuung ähnliche Probleme stellen bzw. dass sich neue Geschäftsmodelle entwickeln werden, einfach mit betreuenden Drittpersonen. Die Kommission sieht auch hier erhebliche vollzugspraktische Probleme.

Nun äussere ich mich noch zum Begriff der institutionellen Kinderbetreuung: Sie finden diesen in Artikel 3a Litera b des Familienzulagengesetzes. Dort ist eine Begriffsdefinition verankert: Institutionelle Kinderbetreuung ist "die regelmässige entgeltliche Betreuung von Kindern im Vorschul- und Schulalter in privaten oder öffentlichen Einrichtungen oder in Tagesfamilien, sofern diese in einer Trägerschaft mit Rechtspersönlichkeit organisiert sind, wobei die Betreuung in beiden Fällen in der Schweiz erfolgen muss". Das ist die Definition, die Ihre Kommission gewählt hat, das ist eigentlich der Kernpunkt. Um diesen Kernpunkt herum entsteht eine Anspruchsberechtigung.

Zum Schluss komme ich zu den Schnittstellen zu anderen Geschäften: Erstens haben wir, ich habe es erwähnt, die Kita-Initiative der SP hier im Haus auf dem Tisch. Zweitens werden wir, das möchte ich auch erwähnen, ja auch die Diskussion zur Initiative "Keine 10-Millionen-Schweiz!" der SVP führen. Wir müssen uns also auch mit Blick auf diese beiden Initiativen überlegen, was wir hier tun; das kann nicht ausser Acht gelassen werden.

Namens Ihrer Kommission beantrage ich Ihnen Eintreten auf die Vorlage. Ich danke im Speziellen auch der Verwaltung, im Besonderen Astrid Wüthrich und ihrem Team, für die fachkundige Unterstützung und Begleitung bei diesem komplexen Vorhaben. Wie gesagt, beantrage ich Ihnen Eintreten auf die Vorlage gemäss dem Modell der WBK-S.