Stadler Hansruedi · Ständerat · 2003-06-04

Wortprotokoll

Ich spreche zu einigen Aspekten der Luftfahrt und zu einigen Aspekten betreffend die SBB, besonders zum Güterverkehr. Verschiedene Aspekte der Luftfahrt bildeten ein Schwerpunktthema in der Aussprache mit Bundesrat Leuenberger. Zwei Bereiche möchte ich hier ansprechen: erstens die Untersuchungsberichte zu den Crossair-Unfällen in Nassenwil und Bassersdorf, zweitens die Lehren aus der Swissair-Krise, eine kurze Zwischenbeurteilung.

Bezüglich der Unfälle von Crossair-Flugzeugen bei Nassenwil und Bassersdorf wartet die Öffentlichkeit nun seit Jahren auf die beiden Untersuchungsberichte. Die internationale Zivilluftfahrtsorganisation Icao empfiehlt, dass der untersuchende Staat den Schlussbericht über einen Unfall nach Möglichkeit innerhalb eines Jahres veröffentlicht. So steht es im Annex 13 des Abkommens von Chicago. Der Untersuchungsbericht des Büros für Flugunfalluntersuchungen über den Unfall von Nassenwil ist anscheinend seit über einem Jahr fertig erstellt, aber immer noch nicht veröffentlicht.

Schuld daran ist unter anderem das zweistufige Untersuchungsverfahren, wie es in der Verordnung über die Untersuchung von Flugunfällen und schweren Vorfällen vorgesehen ist. Dieses zweistufige Verfahren ist eine weltweite Besonderheit. Dass der Bericht nach der Abfassung nochmals in eine Vernehmlassung bei den Beteiligten geht, ist wirklich zu hinterfragen. Denn gerade diese Beteiligten wurden doch bereits bei der Erarbeitung des Untersuchungsberichtes umfassend angehört. Die Verzögerung eines wichtigen Untersuchungsberichtes ist in mehrfacher Hinsicht nicht nur störend, sondern nach der Ansicht der GPK nicht akzeptabel. Bruchstücke eines solchen Berichtes finden ja immer wieder irgendwie den Weg nach aussen. Dies ist der Nährboden für Spekulationen. Wer als Rekurrent für die Verzögerung im Zusammenhang mit Nassenwil verantwortlich ist, das ist nicht etwa "der Moritz in Bern", sondern ein "Moritz in Basel".

Was ist aber überhaupt der Zweck eines Untersuchungsberichtes? Ich meine, dass in einem solchen Untersuchungsbericht nicht primär die Schuldfrage geklärt wird, sondern es werden die verschiedenen Tatsachen zusammengetragen. Ein solcher Bericht ist somit eine Tatsachenfeststellung. Daraus können natürlich die entsprechenden Verantwortlichkeiten abgeleitet werden. Untersuchungsberichte sollen aber vor allem auch zur Verbesserung der Flugsicherheit beitragen, denn diese Berichte enthalten ja auch immer wieder entsprechende Empfehlungen. Die Umsetzung von Sicherheitsempfehlungen verzögert sich aber durch unser zweistufiges Verfahren. Es ist vermutlich auch nicht richtig, wenn solche Empfehlungen nur intern dem Bazl weitergeleitet werden. Das Departement teilt auch die Meinung der GPK, dass hier dringender Handlungsbedarf besteht. Man will im Departement diesen Punkt angehen, sobald auch die Stellungnahme der holländischen Experten zum ganzen Aufsichtssystem im Bereich der Luftfahrt vorliegt.

In diesem Zusammenhang haben wir auch die Frage der Angliederung des BFU ans UVEK angesprochen. Auch der Departementschef fragt sich, ob es wirklich richtig ist, dass das BFU dem UVEK angegliedert ist. Das Bazl und Skyguide sind ja ebenfalls beim UVEK, was zu Interessenkonflikten führen kann, denn das BFU muss vollkommen unabhängig sein. Das Departement ist zwar bemüht, diese Unabhängigkeit zu gewährleisten, eine Abgrenzung wäre jedoch noch klarer, wenn das BFU beispielsweise dem EJPD angegliedert würde. Das Departement ist nun bereit, auch diese Angliederung zu prüfen.

Gerade die Frage der Interessenkonflikte hat die GPK auch in Zusammenhang mit ihrer Untersuchung zur Swissair-Krise aufgegriffen. Hat der Bundesrat nun bestimmte Lehren aus der Swissair-Krise gezogen? Vielleicht nimmt heute der Bundespräsident seinerseits zu dieser Frage Stellung. Es bleibt hier nur Raum für eine kurze Zwischenbeurteilung. In Zusammenhang mit dem Untersuchungsbericht der GPK zur Swissair-Krise hat das Parlament zehn Empfehlungen, sechs Postulate und eine Motion überwiesen. Die GPK hat damals in Aussicht gestellt, dass sie die Umsetzung dieser Vorstösse begleiten wird.

Ende April 2003 informierte nun der Bundesrat das Parlament in einem Bericht über den Stand der Umsetzung der Vorstösse, die vier Departemente betreffen. Mit Befriedigung hat die GPK davon Kenntnis genommen, dass der Bundesrat die Umsetzung unserer Vorstösse gezielt angeht - sei es [PAGE 421] bei der Verstärkung der Aufsicht des UVEK über das Bazl, sei es bei der Frage der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit oder bei den möglichen Interessenkonflikten, sei es bei den personellen Ressourcen des Bazl, bei der Überprüfung der Zuständigkeit, bei der Erteilung von Streckenkonzessionen oder bei der Frage der Rechnungslegung oder des SchKG.

Nicht nur lesenswert, sondern auch bemerkenswert ist die Auslegeordnung des Bundesrates zum Thema der Früherkennung. So finden wir im Statusbericht eine Übersicht über die verschiedenen Instrumente; auch ordnungspolitisch kritische Fragestellungen werden angeschnitten, und so wird eine mögliche Abgrenzung aufgezeigt.

Auch für die GPK ist klar, dass die Verantwortlichkeiten zwischen den Unternehmensorganen und den Behörden nicht verwischt werden dürfen. Vorab geht es ja um eine erhöhte Verantwortlichkeit des Bundes gegenüber jenen Unternehmen, die dem Bund gehören oder die einer besonderen bundesstaatlichen Aufsicht unterliegen. Diese besondere bundesstaatliche Aufsicht kommt unter anderem dort zum Ausdruck, wo eine spezielle Konzession des Bundes notwendig ist.

Es scheint, dass der Bundesrat gerade auch bei der Früherkennung verschiedene Lehren aus der Swissair-Krise gezogen hat. Dies kommt unter anderem auch in einer Medienmitteilung vom 9. Mai 2003 zum Ausdruck. Der Bundesrat hat nämlich einen Ausschuss "Rahmenbedingungen Swiss" eingesetzt. Dieser Ausschuss mit den Bundesräten Moritz Leuenberger, Kaspar Villiger und Joseph Deiss wird durch eine interdepartementale Koordinationsgruppe unterstützt. Zu ihren Aufgaben - ich zitiere aus der Medienmitteilung - "gehören insbesondere die Früherkennung wichtiger Entwicklungen, die Analyse von möglichen Auswirkungen auf die Infrastruktur der Luftfahrt (Flughäfen, Skyguide, flugnahe Betriebe) sowie die Analyse der volkswirtschaftlichen Auswirkungen".

Unsere Subkommission wird die Umsetzung dieser Vorstösse weiterhin aktiv begleiten. Bereiche, die dabei angesprochen sind, sind unter anderem die Anpassungen beim Luftfahrtrecht, die Anpassung im Bereich des Revisions- und Rechnungslegungsrechtes oder die Neuformulierung der Luftverkehrspolitik. Besonders werden wir uns aber auch der Zweckmässigkeit der Sicherheitsaufsicht in der schweizerischen Zivilluftfahrt annehmen. Speziell werden wir uns hier des Expertenberichtes annehmen, der im Verlauf des Monates Juni vorliegen wird.

Von der Luft komme ich nun auf den Boden bzw. auf die Schiene. Unsere Subkommission führt zusammen mit den Subkommissionen der Finanzkommissionen beider Räte und in Anwesenheit der Präsidenten der KVF-NR und KVF-SR auch dieses Jahr mit dem UVEK und dem Departementschef ein intensives Gespräch über die Erreichung der strategischen Ziele durch SBB, Post und Swisscom. Im Zentrum der Wahrnehmung unserer Oberaufsicht als Parlament steht ja die Frage, ob und wie der Bundesrat die Eignerrolle gegenüber diesen drei Unternehmen wahrnimmt. Damit wir auch die Sichtweise der Unternehmen kennen lernen konnten, führten wir vorgängig während je drei Stunden pro Unternehmen ein direktes Gespräch mit den Vorsitzenden der Geschäftsleitungen und den Verwaltungsratspräsidenten. So konnten wir eine Vielzahl von Aspekten diskutieren.

Im Sinne von Querschnittfragen für alle drei Unternehmen haben wir unter anderem folgende Bereiche angesprochen und diskutiert: Was versteht man in den drei Unternehmen unter Service public? Wie halten es die drei Unternehmen mit den Arbeitsplätzen in den Randregionen?

Auch das Entlastungsprogramm war ein Thema. Für jeweils vier Jahre legt der Bundesrat die strategischen Ziele für die Unternehmen fest. Hier hat es uns interessiert, ob diese Ziele und auch die entsprechenden Vereinbarungen vor dem Hintergrund des Entlastungsprogramms anzupassen sind. Wird das Sparprogramm so durchgezogen, wie es in etwa heute bekannt ist, wird beispielsweise bei den SBB eine Anpassung unausweichlich. Wir werden statt mit einem Ausbau der Infrastruktur und des Angebotes teilweise eher mit einem Abbau konfrontiert werden.

Ein weiteres Querschnittthema war die Situation der Pensionskassen bei den drei Unternehmen. Auch hier möchte ich kurz auf die Situation bei den SBB eingehen. Der Deckungsgrad der SBB-Pensionskasse per Ende 2002 liegt noch bei 80,5 Prozent. Bei ihrer Gründung 1999 war die Kasse mit keiner Schwankungsreserve ausgestattet worden. Die anhaltend schwierige Wirtschaftslage und der markante Abwärtstrend an der Börse verhinderten seither die Bildung von Reserven. Die äusserst ungünstige Mitgliederstruktur mit über 50 Prozent Rentenbezügern wirkte sich zusätzlich belastend auf die SBB-Pensionskasse aus. Gemäss FER 16 mussten die SBB deshalb die Rückstellungen für die Pensionskasse um 183 Millionen Franken erhöhen. Unabhängig von der Risikoanalyse, die noch vor der Sommerpause erstellt wird, stellt sich hier die Frage, ob und wie die finanziellen und unternehmerischen Ziele der SBB AG angesichts der Lage der Pensionskasse in Zukunft überhaupt erreichbar sind. Denn unter den heutigen Rahmenbedingungen wird sich das Finanzergebnis in den nächsten Jahren weiter verschlechtern, und damit dürfte der unternehmerische Handlungsspielraum der SBB AG erheblich eingeschränkt werden.

Ab und zu fragt man sich schon, ob die Ausgliederung der Pensionskassen dieser Unternehmen wirklich der Weisheit letzter Schluss war oder welche Entlastung es gäbe, wenn man bei dieser Frage das Rad zurückdrehen würde.

Damit komme ich zum Güterverkehr. Beim Güterverkehr sind im vergangenen Jahr das gesetzte Leistungs-, Produktivitäts- und Finanzziel nicht erreicht worden. Damit man den SBB im Gesamten gerecht wird, möchte ich eine Vorbemerkung machen. Insgesamt haben die SBB eine gute Leistung erbracht, gerade im Vergleich mit ausländischen Bahnen. Sie haben gut gearbeitet in den Bereichen Personalverkehr und Infrastruktur: Hier haben sie ein gutes Leistungsangebot. Die Leistungen der öffentlichen Hand wurden stabilisiert, obwohl die Angebote ausgebaut wurden. Aber, wie bereits erwähnt, beim Güterverkehr sieht es ein wenig anders aus. Im Bericht des Bundesrates über die Erreichung der strategischen Ziele bei den SBB, beim Güterverkehr, kann man unter anderem nachlesen: "Das vom Bundesrat vorgegebene Ziel von 10 300 Millionen Tonnenkilometern wurde nicht erreicht." Oder: "Das Ziel der Eigenwirtschaftlichkeit im Wagenladungsverkehr wurde nicht erreicht." Oder: "Die im kombinierten Verkehr geforderte überproportionale Produktivitätssteigerung wurde nicht erreicht." Es erstaunt deshalb nicht, wenn sich das Betriebsergebnis beim Güterverkehr markant verschlechtert hat.

Uns interessierten die Gründe für diese Entwicklung. Es gibt einmal mehrere externe Faktoren, die zum Einbruch führten; hier kann den SBB auch direkt kein Vorwurf gemacht werden. Einmal spürte man ganz klar den Konjunktureinbruch insbesondere im Schlüsselmarkt Deutschland. Als Zweites sind die leidigen Streckenunterbrüche an der Südgrenze zu erwähnen. Als dritter Faktor wird die einsetzende Konkurrenz angeführt.

Bei dieser Einschätzung gibt es eine differenzierte Beurteilung durch das Departement und durch das Unternehmen. Die SBB sprechen vor allem vom "Rosinenpicken" der Konkurrenz. Die GPK begrüsst es, wenn dieses Argument nun vom Departement einer vertieften Analyse unterzogen wird und wenn auch ein Vergleich mit der BLS vorgenommen wird.

Im Bericht des Bundesrates steht im Weitern, dass mit der Gründung von zwei Tochtergesellschaften in Deutschland und Italien die SBB Cargo AG die Effizienz des grenzüberschreitenden Güterverkehrs gezielt angehen will. Der Bundesrat unterstützt diese Strategie, spricht er doch selber im Bericht beim Thema Güterverkehr vom "fokussierten Wettbewerb auf den Zulaufstrecken im Norden und Süden bei gleichzeitiger Kooperation".

Aber Kooperation in Konkurrenz ist etwas vom Anspruchsvollsten, das es gibt. Wir haben uns deshalb in der Kommission zum Teil gefragt, ob es tatsächlich die richtige Strategie ist, wenn mit der Gründung von zwei Tochterfirmen gleichzeitig sowohl die deutschen als auch die italienischen [PAGE 422] Bahnen herausgefordert werden, und ob allenfalls eine engere Zusammenarbeit der SBB Cargo AG mit den deutschen bzw. den italienischen Bahnen nicht der bessere Weg gewesen wäre. Wir werden es sehen.

Uns interessierte schliesslich auch die Meinung des Bundesrates zu den angekündigten Rationalisierungsmassnahmen der SBB Cargo AG beim Binnenverkehr, denn Anfang April konnte man beispielsweise die folgende Schlagzeile lesen: "Teilrückzug von SBB Cargo aus der Fläche". Wenn wir nun aber die Eignerstrategie für die Jahre 2003-2006 herbeiziehen, kann ich unter dem Ziel G2 lesen: "Die SBB AG bietet einen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführten und flächendeckenden Wagenladungsverkehr an." Gegenwärtig läuft hier ein Prozess. Der Bundesrat erwartet geeignete Massnahmen zur Verbesserung der Situation. Hier ist aber auch das direkte Gespräch mit den Kantonen und Regionen zu führen; so schreibt es übrigens auch die Leistungsvereinbarung vor.

Natürlich wurde schlussendlich auch die ganze Verkehrsverlagerungspolitik eingehend diskutiert. Diese Diskussion wurde zum Teil sehr emotional geführt. Auch hier gab es zum Teil sehr unterschiedliche Einschätzungen der Situation. Unisono kam aber die zentrale Bedeutung der SBB AG für die Umsetzung der Verlagerungspolitik zum Ausdruck. Dringlicher Handlungsbedarf besteht auf den Zulaufstrecken im Norden, vor allem aber auch im Süden. Hier sind zusätzliche Anstrengungen auch auf politischer Ebene gefragt.

Die Aufsicht und Steuerung der drei Unternehmungen SBB, Post und Swisscom durch den Bundesrat gehört zur Geschäftsführung des Bundesrates und ist von uns auch entsprechend zu genehmigen. In den vergangenen zwei Jahren haben wir in der Sommersession den entsprechenden Berichtsbereich aus formellen Gründen von einer Genehmigung ausgenommen. Für eine separate Behandlung dieses Berichtsteils gibt es dieses Jahr keine formellen und materiellen Gründe. Das heisst aber noch nicht, dass man alle Einschätzungen des Bundesrates und der drei Unternehmen teilen muss und in verschiedenen Punkten nicht eine andere Meinung vertreten kann, ja vertreten muss.

Zum Abschluss erlaube ich mir noch eine persönliche Bemerkung. SBB, Post und Swisscom sind in diesem Haus Dauerthemen und immer wieder der Kritik ausgesetzt. Dabei fällt vielleicht ab und zu ein Teil dieser Kritik auch auf uns zurück, war es doch auch das Parlament, das die Rahmenbedingungen dieser drei Unternehmungen wesentlich mitdefiniert hat.

Aufgrund meiner persönlichen Feststellungen in den vergangenen drei Jahren möchte ich auch festhalten: So schlecht machen die drei Unternehmungsleitungen ihren Job eigentlich auch nicht. Wenn man in diesem Haus von "nicht schlecht" spricht, bedeutet dies bereits gut. Das heisst natürlich nicht, dass man in verschiedenen Punkten nicht dezidiert ganz anderer Meinung sein darf.