Engler Stefan · Ständerat · 2024-12-18

Wortprotokoll

Sie haben diese Motion der SPK zur Vorberatung überwiesen. Diese hat die Motion in der Zwischenzeit geprüft. Ich erstatte Ihnen für die Kommission Bericht über die gewonnenen Erkenntnisse und Schlussfolgerungen. Eine knappe Mehrheit der Kommission von 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung beantragt Ihnen die Ablehnung. Die Argumente der Minderheit, welche die Annahme beantragt, werden von Frau Ständerätin Friedli dann selber vorgetragen.

Der Text der Motion ist einfach und unzweideutig: Vorläufig Aufgenommene sollen kein Recht auf Familiennachzug haben. Die Änderung von Artikel 85 Absatz 7 des Ausländer- und Integrationsgesetzes soll dies klarstellen. Nebst migrationspolitischen Gründen sind es humanitäre Überlegungen und rechtsstaatliche Einwände, welche die Mehrheit der Kommission dazu bewogen haben, Ihnen die Ablehnung der Motion zu beantragen.

Ich beginne mit den migrationspolitischen Argumenten. Das Verbot des Familiennachzugs für vorläufig Aufgenommene eignet sich schlecht als Steuerungsinstrument, um die Zuwanderung einzufrieren. Zwischen 2020 und 2023 wurden im Durchschnitt nur Familienzusammenführungen für 108 Personen pro Jahr genehmigt. Das ist wohl auf die strengen Bedingungen zurückzuführen; ich komme darauf zu sprechen. In etwa gleich hoch ist der Anteil an Gesuchen, die abgelehnt wurden. Eine Annahme der Motion hätte somit nur geringe Auswirkungen auf die Anzahl der Einreisen in die Schweiz. Vor allem leistet sie nichts gegen die irreguläre und ungewollte Migration. Bedenken Sie ausserdem, dass im Vergleich zu den rund 100 Personen im Jahr 2024 bisher rund 36[NB]000 Personen im Rahmen eines Familiennachzugs von Schweizern und Ausländern in die Schweiz eingereist sind.

Bei rund 100 Personen, die als vorläufig Aufgenommene hier sind, wurde das Gesuch um Familiennachzug also bewilligt; bei den nachgezogenen Personen handelt es sich zum überwiegenden Teil um unmündige Kinder und Frauen. Ein absolutes Verbot des Familiennachzugs, wie mit den Motionen verlangt, würde also speziell diejenigen Geflüchteten treffen, [PAGE 1349] die sich integriert haben, eine unserer Landessprache sprechen und selbst für das Familieneinkommen aufkommen. So lässt sich auch die Zuschrift des Schweizerischen Städteverbandes erklären. Dieser gibt nämlich zu bedenken, dass ein generelles Verbot des Familiennachzugs die Integrationsarbeit der Städte behindern würde. Was könnte naheliegender sein als der Wunsch, von seinen Angehörigen umgeben zu sein, um sich in seinem neuen Lebensumfeld entfalten zu können? Das wenden Experten für Integrationsfragen ein. Sie messen dem Familiennachzug deshalb eine Schlüsselrolle bei, um die Integration von Menschen, die aller Voraussicht nach nie in ihre Heimatländer zurückkehren werden, zu ermöglichen.

In diesem Zusammenhang wenden die Befürworter, auf den ersten Blick verständlicherweise, auf den zweiten Blick aber zu Unrecht, ein, vorläufig Aufgenommene würden ja möglichst bald in ihr Heimatland zurückkehren, weshalb die Integration gar nicht erwünscht sei. Irreführend dabei ist das Adjektiv "vorläufig". Rund 90 Prozent aller "vorläufig" aufgenommenen Personen bleiben nämlich dauerhaft in der Schweiz. Bei ihnen handelt es sich vorwiegend um Kriegsflüchtlinge, die vorübergehenden Schutz geniessen sollen, bis sich die Situation im Herkunftsland wieder stabilisiert hat. In der Realität zeigt sich hingegen, dass sich die Situation bei politischen Unruhen und gewaltsamen Konflikten kaum je in wenigen Jahren so weit normalisiert, dass eine Rückkehr faktisch möglich ist, selbst wenn die Personen dies wünschten. Gleichzeitig wird eine Rückkehr ins Heimatland für die Einzelnen mit zunehmender Aufenthaltsdauer immer weniger zumutbar. Konsequenterweise wurden in den Bereichen Erwerbstätigkeit und Integration zahlreiche Einschränkungen für vorläufig aufgenommene Personen mittlerweile aufgehoben. Der Familiennachzug ist hingegen nur unter sehr eingeschränkten Voraussetzungen möglich; ich komme bei der rechtlichen Würdigung darauf zurück.

Auch aus humanitären Gründen ist ein generelles Verbot des Familiennachzugs vorläufig Aufgenommener nicht zu rechtfertigen. Als nachzugsberechtigte Personen kommen nach geltendem Recht sowieso nur unmündige Kinder und Ehegatten und damit ein sehr enger Kreis von Familienangehörigen infrage. Das Wohl von unmündigen Kindern und damit verbunden die Fürsorge und die Betreuung durch die Eltern stehen bei den Familiennachzugsfällen im Vordergrund. Die Langzeitfolgen von Beziehungsverlust, Trennung und Aufwachsen in aufgeteilten Familien zeichnen die Kinder in ihrer besonderen Verletzlichkeit für das ganze Leben. Als Zugehörige - jetzt spreche ich von uns - eines Kulturkreises, in dem die Familie als Ort von gegenseitiger Fürsorge und von Geborgenheit besonders wichtig und schützenswert ist, ist es ein Gebot der Humanität, Familien zusammenzuführen und sie nicht zu teilen.

Der Forderung der Motion nachkommen hiesse, dass auch Menschen, die zu Recht - ich betone: zu Recht - als vorläufig Aufgenommene bei uns gelten und sich hier korrekt verhalten, auf unabsehbare Zeit von ihren Familien getrennt bleiben könnten. Die Verweigerung des Familienzusammenschlusses eignet sich also schlecht als Druckmittel, um vorläufig Aufgenommenen die Heimkehr nahezulegen. Man läuft damit Gefahr, aufgrund von Symbolpolitik das Versprechen, das man mit der Forderung abgibt, nicht einlösen zu können.

Ich komme zum dritten Grund: Ein generelles Verbot, wie es mit der Motion verlangt wird, könnte schliesslich auch rechtsstaatlich nicht vertretbar sein. Dabei geht es nicht, wie[NB]man[NB]meinen[NB]könnte - ich unterlag diesem Irrtum zuerst auch -, um die Frage, ob vorläufig Aufgenommene einen verfassungs- oder völkerrechtlich einklagbaren Anspruch auf Familienzusammenführung haben oder nicht. Lassen Sie mich das erläutern: Flüchtlinge mit B-Ausweis und somit einer Aufenthaltsbewilligung haben gemäss geltendem Asylgesetz grundsätzlich ein einklagbares Recht auf den Nachzug ihrer Familienangehörigen. Inhaber eines F-Ausweises, worunter die vorläufig Aufgenommenen fallen, haben bereits unter dem geltenden Ausländerrecht keinen solchen Rechtsanspruch. Die Bewilligung der Familienzusammenführung bleibt für sie ein Ermessensentscheid. Nur unter sehr einschränkenden Bedingungen können sie den Familiennachzug überhaupt beantragen. Namentlich sind dies gemäss Artikel 85c AIG das Vorhandensein einer bedarfsgerechten Wohnung, das Bestreiten des Lebensunterhalts, ohne Sozialhilfe zu beziehen, Kenntnisse in der am Wohnort gesprochenen Landessprache, der Ausschluss von Ergänzungsleistungen.

Beim Entscheid über die Bewilligung oder Nichtbewilligung des Familiennachzugs handelt es sich bei ihnen also im Unterschied zu Personen, die über einen Flüchtlingsstatus verfügen, um einen Ermessensentscheid des SEM nach vorgängiger Anhörung der Kantone. Auch die Kantone werden noch angehört, ob eine solche Bewilligung erteilt werden kann oder nicht. Ausserdem kann das Gesuch nach geltendem Recht frühestens nach drei Jahren gestellt werden. Das erklärt zum Teil auch die geringe Anzahl erteilter Bewilligungen. Das stark eingeschränkte Familiennachzugsrecht für Personen mit F-Ausweis wird wahrscheinlich zu Recht mit dem nicht gefestigten Aufenthaltsrecht begründet und deshalb auch von unseren Gerichten als EMRK-konform beurteilt.

Worauf ich hinauswill: Man kann kein Recht streichen, das gar nicht besteht. Ein Recht, mit seiner Familie irgendwo hinzuziehen, gibt es tatsächlich nicht; es gibt aber das Recht, dass im Einzelfall geprüft werden muss, ob der Familienzusammenschluss bei uns erforderlich ist oder nicht. Worauf ein verfassungs- und völkerrechtlicher Anspruch, verankert im Recht auf Achtung des Familienlebens, besteht, ist das Recht auf eine Beurteilung im Einzelfall. Das ist nicht zu verwechseln mit einem einklagbaren Anspruch auf Familiennachzug. Diese Beurteilung hat also die Frage zu beantworten, ob für die Achtung des Familienlebens das Nachzugsrecht in die Schweiz zwingend ist bzw. wo der geeignetste Ort für den Familienzusammenschluss ist.

Ein grundsätzliches und schematisches Verbot, ungeachtet der Aufenthaltsdauer in der Schweiz und der persönlichen Verhältnisse, würde als unverhältnismässige Beschneidung des Rechts auf Achtung des Familienlebens nicht durchgehen. Das Bundesamt für Justiz hat dazu eine klare Meinung geäussert: Indem die mit der Motion vorgeschlagene Gesetzesänderung allen vorläufig aufgenommenen Personen den Familiennachzug generell verbietet, würde sie das in Artikel 8 EMRK und Artikel 13 Absatz 1 der Bundesverfassung verankerte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzen.

Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen deshalb zusammengefasst, diese beiden Motionen abzulehnen, weil sie migrationspolitisch nicht nötig sind, weil sie humanitär nicht verantwortbar sind und weil sie rechtlich nicht zulässig sind.