Salzmann Werner · Ständerat · 2025-03-10

Wortprotokoll

In meinem Teil spreche ich über die Krisenfrüherkennung, das Risikomanagement und das Krisenmanagement in der Frühphase und in der Akutphase.

Zuerst zum Risikomanagement: Nach der staatlichen Rettung der UBS im Jahre 2008 wurde das Risiko der drohenden Insolvenz von systemrelevanten Finanzinstituten ins Risikoreporting aufgenommen. Die Auswirkungen des Risikos wurden in die höchste Stufe eingestuft. Die Eintrittswahrscheinlichkeit hingegen wurde im Untersuchungszeitraum unterschiedlich eingeschätzt. 2017 wurde das Risiko von "möglich" auf "selten" zurückgestuft. Erst im Februar 2023 wurde das Risiko wieder auf "möglich" hochgestuft. Dies zeigt, dass das Risikoreporting nicht das geeignete Instrument darstellt, um eine drohende Insolvenz eines systemrelevanten Instituts abzubilden. Die Kommission hält in ihrer Empfehlung 2 unter anderem fest, dass eine Eskalationsmöglichkeit von untergeordneten Verwaltungseinheiten direkt an den Bundesrat einzuführen ist. Der Bundesrat lehnt diese Empfehlung ab, da die Anliegen teilweise bereits aufgenommen worden seien. Die PUK teilt diese Einschätzung nicht. Es fehlen weiterhin erstens ein Eskalationsrecht und zweitens[NB]der[NB]Übergang[NB]vom[NB]Risikomanagement zur Krisenbewältigung.

Damit kommen wir zur Krisenfrüherkennung. Auch hier fehlt aus der Sicht der PUK ein zweckmässiges Instrument. Es ist aktuell insbesondere unklar, wer in die Verantwortung tritt, wenn sich ein Risiko aus dem Reporting zu realisieren beginnt. Die PUK verlangt im Postulat 24.4534, dass der Bundesrat die Krisenfrüherkennung und die Rolle der Bundeskanzlei überprüft und stärkt. Ich komme am Schluss noch darauf zurück.

Zum Krisenmanagement in der Frühphase: Bei der Zusammenarbeit zwischen den Behörden hat sich die PUK insbesondere für die Behörden interessiert, die für die Aufrechterhaltung der Finanzstabilität zuständig sind, das heisst für das EFD, die SNB und die Finma. Ab Herbst 2022 wurde die Überwachung der CS durch die Finma intensiviert und die Koordination zwischen den Behörden verstärkt. Die Behörden sind in zwei Koordinationsgremien für den Krisenfall zusammengefasst: dem Ausschuss Finanzkrisen - das ist die operative Ebene - und dem Lenkungsausschuss auf strategischer Ebene. Die erste Sitzung der Gremien zur CS fand Anfang August 2022 statt, und der Krisenmodus wurde am 5.[NB]Oktober 2022 aufgrund der massiven Kapitalabflüsse bei der CS ausgelöst. Ab Herbst 2022 wurde die[NB]Sitzungsfrequenz[NB]stark erhöht, was aus Sicht der PUK zweckmässig war. Allerdings war der Informationsfluss nicht immer optimal. [PAGE 116]

Die Kommission hat zur Zusammenarbeit der Behörden in einer Krise mehrere Empfehlungen formuliert. Mit Empfehlung 10 setzt sich die PUK für einen verbesserten Informationsaustausch zwischen SNB und EFD ein. Empfehlung 12 beinhaltet Verbesserungsmöglichkeiten für die Kooperation in den Krisenorganen. Empfehlung 15 fordert eine verbesserte Protokollierung aller Behördensitzungen, auch in Akutkrisenzeiten. Eine letzte Empfehlung zur Behördenzusammenarbeit ist Nr.[NB]16: Damit empfiehlt die PUK, im Krisenfall die Verantwortung der einzelnen Behörden frühzeitig klar zu regeln. Der Bundesrat hat in den meisten dieser Bereiche ebenfalls Handlungsbedarf erkannt. Die Umsetzung der Empfehlung ist von der GPK zu prüfen.

Ich komme jetzt auf die Lösungsszenarien zu sprechen, die von den Behörden erarbeitet wurden. Ab Herbst 2022 arbeiteten die Krisenorgane an verschiedenen Szenarien und Massnahmenpaketen. Schliesslich standen in der Akutphase im März 2023 vier Szenarien zur Auswahl:

1.[NB]Die Übernahme der Credit Suisse durch eine andere Bank.

2.[NB]Die Finma führt eine Bankensanierung durch.

3.[NB]Die vorübergehende Verstaatlichung, also eine Temporary Public Ownership (TPO), der gesamten Credit Suisse Group.

4.[NB]Die Bank wird in Konkurs geschickt, und der Notfallplan wird aktiviert.

Für die weiteren Details zu diesen Szenarien verweise ich Sie auf Kasten 11 in Kapitel 6.3.3.1.

Für die Kommission ist es positiv, dass mehrere Alternativen diskutiert wurden. Die Analysen der Behörden werden insgesamt als plausibel erachtet. Der Verkauf an eine andere Bank war aber schon früh eine bevorzugte Lösung. Die UBS wurde bereits im Herbst 2022 in einem Non-Meeting darauf angesprochen. Die PUK stellt zudem fest, dass der Bundesrat insgesamt zu oberflächlich über die einzelnen Szenarien informiert war.

Nun zum Einbezug des Bundesrates: Im Herbst 2022 wurde der Gesamtbundesrat zweimal kurz darüber informiert, dass die CS in Schwierigkeiten stecke. Erst Anfang November wurden ihm im Austausch mit dem SNB-Präsidenten umfassendere Informationen gegeben, allerdings nur mündlich. Der Bundesrat forderte weitergehende Informationen, erhielt diese aber nicht. Der damalige EFD-Vorsteher begründete dies mit der Angst vor Leaks innerhalb des Bundesrates. Aus Sicht der PUK muss der Bundesrat über derart wichtige Geschäfte umfassend und schriftlich informiert werden; ich verweise diesbezüglich auf Empfehlung 13 der PUK. Der Bundesrat teilt die Kritik der PUK nicht. Die Kommission sieht daher weiterhin Handlungsbedarf.

Zu dieser Zeit fanden auch sogenannte Non-Meetings zwischen dem EFD, der SNB und der CS statt, teilweise in Anwesenheit der Finma. Für die PUK war dies nicht zweckmässig, da diese Treffen nicht ausreichend mit den anderen Krisengremien koordiniert wurden.

Im Dezember 2022 kam es im EFD zur Departementsübergabe. Die Übergabe des Credit-Suisse-Dossiers an die neue Departementsleitung verlief nach Einschätzung der PUK nicht optimal. Die Kommission regt mit Empfehlung 14 eine klarere Regelung der Departementsübergabe an. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die bisher ergriffenen Massnahmen ausreichend sind. Die PUK teilt diese Meinung nicht.

Ab Januar 2023 vermittelte die neue EFD-Vorsteherin dem Bundesrat mehr Informationen. Insgesamt blieben die Informationen aber auch eher oberflächlich. So wurden die Lösungsszenarien nur einmal mittels Tischvorlage thematisiert.

Zum Krisenmanagement in der Akutphase: Die Arbeiten der Behörden zu den Szenarien liefen noch, als in den USA die Regionalbankenkrise ausbrach. Diese zog auch die CS in Mitleidenschaft. Die Behörden realisierten am 15.[NB]März sofort, dass Handlungsbedarf bestand, weil die CS sonst in Konkurs gegangen wäre. Ihr erstes Ziel war deshalb, die Bank bis zum Wochenende vom 18./19.[NB]März 2023 zahlungsfähig zu halten. Dies erforderte umfangreiche Liquiditätshilfen, zuerst über die gesetzlich vorhandene Emergency Liquidity Assistance. Doch das reichte nicht. Über Notrecht musste die sogenannte ELA plus geschaffen werden, da die CS die Bedingungen für den Bezug der regulären Liquiditätshilfen nicht mehr erfüllte.

Gleichzeitig arbeiteten der Bundesrat und die Verwaltung an einer langfristigen Lösung. Präferiertes Szenario war die Übernahme der CS durch die UBS respektive eine Fusion. Die Verhandlungspositionen der beiden Banken lagen weit auseinander. Die Behörden ersetzten bis zu einem gewissen Grad den direkten Kontakt zwischen der CS und der UBS. Sie achteten auf einen gewissen Interessenausgleich sowie auf die finanziellen Auswirkungen für den Bund. Die PUK stellt fest, dass am Sonntag, dem 19.[NB]März 2023, drei fertig ausgearbeitete Optionen zur Verfügung standen: erstens Übernahme der CS durch die UBS, zweitens Sanierung, drittens Verstaatlichung.

Die PUK hält die gewählte Lösung angesichts der Umstände für angemessen. Auch die Anwendung von Notrecht war in dieser Situation rechtmässig. Kritisch sieht die PUK hingegen auch in dieser Phase die Information des Bundesrates.

Aus allen diesen Gründen verlangt die PUK deshalb mit dem Postulat 24.4534, dass der Bundesrat die Krisenfrüherkennung und die Rolle der Bundeskanzlei überprüft und stärkt. Gemäss PUK-Bericht kommt die Krisenfrüherkennung auf Stufe Bundesrat der Bundeskanzlei zu, weshalb auch die Rolle der BK von der PUK analysiert worden ist. Die PUK stellt ernüchtert fest, dass eine eigentliche Krisenfrüherkennung, die dieser Bezeichnung gerecht werden würde, nicht besteht. Weiter hält die PUK fest, dass sie von der zuständigen BK keine diesbezüglichen Unterlagen erhalten hat. Nach Auffassung der BK besteht die Krisenfrüherkennung vor allem darin, die Risiken im Risikoreporting laufend zu analysieren und zu untersuchen, ob das Reporting vollständig ist. Diesbezüglich ist die Krisenfrüherkennung Teil des Risikomanagements. Der gesetzliche Auftrag an die BK verpflichtet den Bundeskanzler, den Bundesrat bei der rechtzeitigen Erkennung und bei der Bewältigung von Krisen zu beraten und zu unterstützen (Art. 32 Lit. g RVOG). Soweit für die PUK ersichtlich, gibt es auf Stufe Bundesrat keine weitere Stelle, die sich mit der Krisenfrüherkennung auseinandersetzt, weshalb dem zitierten Artikel aus dem RVOG eine noch grössere Bedeutung zuzumessen ist.

Der Krisenfrüherkennung kommt nach Auffassung der BK insbesondere dann keine spezifische Rolle zu, wenn sich ein Risiko, das im Risikoreporting erfasst ist, zu realisieren beginnt. Dieser Umstand ist unbefriedigend und soll hinterfragt werden. Gemäss dem "Handbuch zum Risikomanagement Bund" der EFV weist die Krisenfrüherkennung einen Betrachtungshorizont von mehreren Monaten bis maximal anderthalb Jahren auf. Es sollen Ereignisse oder Trends betrachtet werden, die sich in dieser Zeitspanne zu einer Krise entwickeln können. Wenn sich die Krisenfrüherkennung der BK darin erschöpft, das Risikoreporting zu analysieren und allenfalls zu ergänzen, vermag dieser Ansatz der Definition im Handbuch der EFV nicht gerecht zu werden.

Aus Sicht der PUK ist das Instrument der Krisenfrüherkennung nur dann zweckmässig, wenn dadurch auch sich anbahnende Krisen erkannt werden können, die im Risikoreporting teilweise bereits seit Jahren erfasst sind. Die Realisierung eines Risikos kann zu einer Krise für die Eidgenossenschaft führen, die vom Bundesrat zu bewältigen ist. Der vorliegende Sachverhalt ist das beste Beispiel hierfür. Mit anderen Worten fehlt aus Sicht der PUK im Konzept des Bundesrates eine wichtige Dimension der Krisenfrüherkennung: ein Mechanismus, der den Eintritt eines bereits identifizierten und erfassten Risikos erkennt. Es wird zu prüfen sein, ob allenfalls das in Kapitel 10.1 geforderte Eskalationsrecht in die Krisenfrüherkennung einzubetten ist, sodass im Bedarfsfall an die Bundeskanzlei eskaliert werden kann.

Die Rolle der Bundeskanzlei und deren Kompetenzen müssen jedenfalls gestärkt werden. Aus Sicht der PUK ist die Bundeskanzlei die geeignete Stelle für die Krisenfrüherkennung, da sie einerseits die Stabsstelle des Bundesrates ist und andererseits die wichtige Generalsekretärenkonferenz leitet. Das Instrument der Krisenfrüherkennung kann nur dann angemessen und zweckmässig eingesetzt werden, wenn Krisen so früh als möglich erkannt und daraus die richtigen Schlüsse gezogen werden.

Die PUK begrüsst den Antrag auf Annahme durch den Bundesrat und bittet Sie, dieses Postulat anzunehmen. [PAGE 117]