Nordmann Roger · Nationalrat · 2025-03-18

Wortprotokoll

Je vais commencer par vous lire l'intitulé et le chapeau du communiqué de presse de notre commission: "Enseignements de la crise de Credit Suisse: la CEP constate qu'il est nécessaire d'agir. La CEP juge que la mauvaise gestion de Credit Suisse pendant des années est à l'origine de la crise. Elle voit d'un oeil critique les allègements de fonds propres accordés par la Finma et déplore également l'inefficacité partielle de l'activité de surveillance de cette dernière. La commission critique en outre que la législation TBTF" - c'est-à-dire "too big to fail", donc trop grand pour faire faillite -" ait été développée de manière hésitante et que la circulation des informations entre les autorités n'ait pas toujours été suffisante. La CEP n'a toutefois identifié aucun comportement fautif des autorités qui aurait causé la crise de Credit Suisse et constate que ces dernières ont évité une crise financière mondiale en mars 2023. Elle appelle néanmoins à des améliorations et propose notamment d'inscrire la réglementation TBTF dans un cadre international, d'adopter des dispositions plus efficaces applicables aux banques d'importance systémique et de clarifier les règles de collaboration entre les autorités responsables de la stabilité financière en Suisse." Voilà pour les grandes lignes.

Je vais maintenant vous parler de la question de la surveillance de la Banque nationale suisse (BNS). La BNS a pris des mesures préparatoires pour l'octroi d'une "Emergency Liquidity Assistance" (ELA), c'est-à-dire une assistance sous forme de liquidités en urgence, plusieurs années avant le début de la crise. Ces préparations, en particulier le "Memorandum of Understanding" avec Credit Suisse et la révision annuelle de l'aide en liquidités, se sont révélées d'une grande valeur en cas de crise. Cependant, en mars 2023, la BNS n'a pas pu accorder suffisamment de liquidités à Credit Suisse pour lui permettre de sortir de la crise en raison de manque de garantie. Pour la CEP, reste ouverte la question de savoir si la pratique de la BNS en matière d'octroi de garanties admissibles est trop restrictive. Ce qui est clair, c'est que, selon le droit en vigueur, la BNS ne peut pas contraindre les banques à prendre des mesures en vue d'une ELA.

Par sa motion 24.4532, la commission souhaite adapter ces bases légales. De plus, le Conseil fédéral devrait prendre des mesures afin de réduire la stigmatisation associée au recours à l'ELA. Le Conseil fédéral recommande l'adoption de la motion, mais souligne qu'une évolution du PLB est absolument indispensable. Pour la CEP, les points présentés doivent être traités indépendamment de l'introduction d'un PLB. Le Conseil des Etats a adopté une motion identique.

En outre, le Conseil fédéral doit examiner quelles mesures peuvent être envisagées en cas de ruée bancaire numérique; il s'agit de la recommandation numéro 9. Il faut s'imaginer que ce qui a eu lieu en quelques jours à l'automne 2022 et en mars 2023 pourrait avoir lieu en quelques quarts d'heure à l'avenir, grâce aux paiements instantanés et aux systèmes électroniques de paiement. Le Conseil fédéral affirme que cette recommandation est déjà en cours de réalisation. La CEP est plus mitigée et attend une analyse plus approfondie du projet.

J'en viens à la reconnaissance précoce des crises, à la gestion du risque et à la gestion de la crise elle-même dans la phase précoce et dans la phase aiguë. En 2008, le risque d'insolvabilité imminente d'une des grandes banques d'importance systémique a été intégré au reporting des risques de la Confédération. Les impacts de ce risque ont été classés au plus haut niveau, ce qui, selon la CEP, était évidemment justifié. En revanche, la probabilité d'occurrence a été évaluée différemment au cours de la période d'examen. Ce n'est qu'en février 2023, donc un mois avant la catastrophe environ, que le risque a été relevé de "rare" à "possible". Dans sa recommandation numéro 2, la CEP souligne qu'une possibilité d'escalade des unités administratives subordonnées directement au Conseil fédéral doit être introduite. Le Conseil fédéral rejette cette recommandation, car certaines [PAGE 392] préoccupations ont déjà été prises en compte. La CEP ne partage pas cette évaluation. Il manque toujours, premièrement, un droit d'escalade et, secondement, des règles de transition de la gestion des risques à la gestion de la crise lorsque le risque survient.

Nous en arrivons ainsi à la détection précoce des crises. Là encore, la CEP estime qu'il manque un instrument approprié. Dans son postulat 24.4540, la commission demande que le Conseil fédéral renforce la détection précoce des crises ainsi que le rôle de la Chancellerie fédérale. Le Conseil fédéral recommande l'adoption de ce postulat; le postulat 24.4534, de teneur identique, a été adopté par le Conseil des Etats.

S'agissant de la gestion de la crise dans la phase précoce, dans le cadre de la collaboration entre les autorités, la CEP s'est particulièrement intéressée aux autorités responsables du maintien de la stabilité financière, à savoir le Département fédéral des finances (DFF), la BNS et l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma). Les autorités sont regroupées en deux organes de coordination en cas de crise: le comité directeur, plus politique, et le comité de gestion des crises financières, plus opérationnel. Le mode de gestion de crise a été activé le 5 octobre 2022 en raison des sorties massives de capitaux chez Credit Suisse. A partir de l'automne 2022, la fréquence des réunions a été fortement augmentée, ce qui, selon la commission, était évidemment pertinent. La commission a formulé plusieurs recommandations concernant la collaboration des autorités en situation de crise. Je renvoie aux recommandations nos 10, 12, 15 et 16. Le Conseil fédéral a largement reconnu la nécessité d'agir. La mise en oeuvre des recommandations devra être suivie par la Commission de gestion. A partir de l'automne 2022, les organes de crise ont travaillé sur différents scénarios et sur un ensemble de mesures. Finalement, lors de la phase aiguë de 2023, en mars, quatre scénarios étaient envisageables. Pour plus de détails, je vous renvoie à l'encadré 11 du chapitre 6.3.3.1 du rapport. Pour la commission, il est positif que plusieurs alternatives aient été discutées. Les analyses des autorités sont globalement considérées comme plausibles. Par contre, la commission constate que le Conseil fédéral a été informé de manière trop superficielle des différents scénarios.

Avant la crise, le Conseil fédéral n'a reçu qu'une page A4 résumant les scénarios, document qui lui a été repris après la séance. Nous estimons que c'est insuffisant pour une bonne implication du Conseil fédéral. A l'automne 2022, l'ensemble du Conseil fédéral a été brièvement informé à deux reprises des difficultés rencontrées par Credit Suisse. Ce n'est qu'au début novembre qu'il a reçu des informations plus détaillées, mais uniquement par oral. Le Conseil fédéral a demandé des informations supplémentaires en 2022 et ne les a pas reçues durant l'année 2022. Le chef du DFF de l'époque a justifié cela par la crainte de fuites. Du point de vue de la CEP, le Conseil fédéral doit être informé de manière complète et par écrit sur des affaires d'une telle importance. A cet égard, je fais référence à la recommandation no 13 de la CEP. Le Conseil fédéral ne partage pas la critique de la CEP. La commission estime donc qu'une action reste nécessaire. A cette époque, des "non-meetings", c'est-à-dire des rendez-vous non officiels sans procès-verbal, ont également eu lieu entre le DFF, la BNS et Credit Suisse - quand je dis "à cette époque", c'est bien en 2022, lorsque Ueli Maurer était chef du département -, parfois avec la présence de la Finma. Pour la CEP, ces réunions n'étaient pas suffisamment coordonnées avec les autres organes de crise.

En décembre 2022, la passation de direction au DFF a eu lieu avec le changement de conseiller fédéral. D'après l'évaluation de la CEP, la transmission du dossier Credit Suisse ne s'est pas déroulée de manière optimale. Avec la recommandation no 14, la commission préconise une réglementation plus claire de la passation de direction au sein des départements. Le Conseil fédéral estime que les mesures prises jusqu'à présent sont suffisantes. La CEP ne partage pas cet avis.

A partir de janvier 2023, la nouvelle cheffe du DFF, Mme Karin Keller-Sutter, a transmis un peu plus d'informations au Conseil fédéral, mais globalement, comme je le disais à l'instant, les informations sont restées relativement superficielles jusqu'à la crise aiguë. C'est d'autant plus regrettable que la préparation était de très bonne qualité. Il y avait finalement trois scénarios qui étaient prêts à être exécutés: la fusion avec UBS, l'étatisation temporaire et la liquidation ou l'assainissement en un seul scénario. Les préparatifs étaient là, mais ne sont arrivés qu'au dernier moment sur la table du Conseil fédéral en tant qu'autorité globale.

S'agissant de la gestion de la crise dans la phase aiguë, les travaux des autorités sur les scénarios étaient encore en cours lorsque la crise des banques régionales a éclaté aux Etats-Unis. Le 15 mars, les autorités ont immédiatement pris conscience de la nécessité d'agir, faute de quoi Credit Suisse aurait fait faillite. Leur premier objectif était de maintenir les liquidités de la banque jusqu'au week-end des 18 et 19 mars. Cela a nécessité d'importantes aides aux liquidités, d'abord par l'ELA, prévu par la loi, puis par l'ELA plus, par le biais du droit de nécessité, car Credit Suisse ne remplissait plus les conditions pour bénéficier des aides de liquidités ordinaires. Il n'y avait plus de contrepartie. Parallèlement, le Conseil fédéral et l'administration travaillaient intensément sur une solution à long terme. La CEP constate que, le 19 mars, les trois options entièrement élaborées étaient sur la table - la fusion, l'étatisation temporaire ou l'assainissement ou la liquidation. La solution choisie était, selon la CEP, appropriée, compte tenu des circonstances. L'application du droit de nécessité était également légitime dans cette situation. Cela a permis d'aboutir à un accord de négociation en un temps très court.