Fässler Daniel · Ständerat · 2025-03-20

Wortprotokoll

Ich möchte mich dem Dank anschliessen, den Ständerat Engler als Berichterstatter unserer Kommission formuliert hat, und ich möchte explizit nicht nur dem Bundesrat danken, sondern insbesondere dem Bundesamt für Justiz, das bei der Erarbeitung dieses Berichtes die Federführung innehatte und eine Arbeitsgruppe anführte, in der auch die Bundeskanzlei, die Parlamentsdienste und notrechtserfahrene Ämter vertreten waren.

Es ist ein guter Bericht, ein umfassender Bericht, der sich mit der Frage auseinandersetzt: Wann befindet sich der Staat in Not, und wer erlässt auf welcher Grundlage das Recht, um dieser Not zu begegnen? Aus staatsrechtlicher und staatspolitischer Sicht besonders interessant und kritisch zu würdigen ist der Teil unter Ziffer 9, "Rechtliche Grenzen des Notrechts"; das ist auf den Seiten 65[NB]ff. zu finden. Ich möchte mich als Präsident der Staatspolitischen Kommission auf diesen Teil beschränken.

Der Bundesrat hält dort im ersten Satz richtigerweise fest, dass es auch in einer Notrechtslage sicherzustellen gilt, dass sich Notrechtsmassnahmen im Rahmen der rechtlichen Schranken bewegen. Vom Grundsatz her ist es daher undenkbar, dass der Bundesrat in einer von ihm selbst als Notlage qualifizierten Situation gestützt auf Artikel 184 Absatz 3 oder Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung contra legem Notverordnungen erlassen kann, d.[NB]h. per Notrecht von [PAGE 341] Gesetzen abweicht. Staatsrechtlich noch weniger begründbar ist es, mit Notverordnungen sogar contra constitutionem, d.[NB]h. entgegen verfassungsrechtlichen Vorgaben, Verordnungsrecht zu erlassen. Genau diese Haltung vertritt nun aber der Bundesrat, vermutlich auch mit Blick auf die während der Covid-19-Pandemie gemachten Erfahrungen und - ich sage es etwas provokativ - vermutlich auch, um nicht sein eigenes Handeln nachträglich infrage stellen zu müssen. Da die Bundesversammlung gemäss Artikel 148 Absatz 1 der Bundesverfassung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund ausübt, gilt es, die im vorliegenden Bericht des Bundesrates formulierten Überlegungen jedenfalls kritisch zu würdigen.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass er mit Notverordnungen vorübergehend auch von bestehendem Gesetzesrecht abweichen und es abändern darf, um die Handlungsfähigkeit des Bundes in Krisenlagen zu gewährleisten. Er stützt sich dabei auf die Meinung des Bundesamtes für Justiz und eines Teils der Lehre, die im Widerspruch zu einem anderen Teil der Lehre steht. Dieser andere Teil der Lehre kommt aufgrund der historischen Auslegung von Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung zur Auffassung, dass verfassungsunmittelbare, gesetzesvertretende oder gesetzesergänzende Verordnungen nicht im Widerspruch zu Erlassen der Bundesversammlung stehen dürfen. Diese Meinung teile ich. Als Gesetzgeber dürfen wir es im Prinzip nicht hinnehmen, dass der Bundesrat temporär unsere Rolle einnimmt, nur weil die Zeit drängt und es vielleicht auch bequemer ist. Möchte man dem Bundesrat die Kompetenz geben, für die Zeit einer Notlage, die notabene von ihm selbst als solche qualifiziert wird, Gesetzesrecht vorübergehend zu ändern oder zu ersetzen, wäre es angezeigt, dafür eine explizite Verfassungsgrundlage zu schaffen. Damit würde der Bundesrat für Notverordnungen, die im Widerspruch zu bestehendem Gesetzesrecht stehen, immerhin über eine ihm von Volk und Ständen eingeräumte Kompetenz verfügen. Dass sich der Bundesrat auch dann noch immer an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit halten müsste, ist selbstverständlich.

Noch kritischer ist die Meinung des Bundesrates zu würdigen, dass er mit Notverordnungen sogar entgegen verfassungsrechtlichen Vorgaben, d.[NB]h. contra constitutionem, handeln darf. Der Bundesrat begründet dies damit, dass eine Notlage so beschaffen sein kann, dass eine strikte Befolgung von Verfassungsrecht verfassungsrechtlich geschützte Interessen schädigt. Damit begibt sich der Bundesrat auf dünnes Eis. Ich bin jedenfalls der Meinung, dass sich der Bundesrat diese Kompetenz unter keinen Umständen selbst geben darf. Denn er könnte dies gemäss eigener Argumentation auch nur tun, indem er im Einzelfall über den Weg einer Interpretation der Bundesverfassung prioritäres Verfassungsrecht identifiziert.

Ich komme damit zum Schluss. Diesen kritischen Bemerkungen zum Trotz ist der Bericht lesenswert, und es wäre schade, wenn der Bericht in der Schublade verschwinden würde.