Friedli Esther · Ständerat · 2025-06-16

Wortprotokoll

Einer der wichtigsten Gründe für den Erfolg und die Stabilität unseres Landes liegt darin, dass bei uns die Macht breit verteilt ist. Wir haben eine Regierung, in der die wichtigsten politischen Kräfte eingebunden sind und in der sie gemeinsam Lösungen finden müssen. Wir haben die eidgenössischen Räte, die sich zum Kompromiss aufraffen müssen, weil sonst in Referendumsabstimmungen unweigerlich die Ablehnung ihrer Vorlagen droht. Und wir haben das Volk, das mit der Volksinitiative selbst intervenieren kann. Hinzu kommt ein ausgeprägter Föderalismus, der den Kantonen eine starke Stellung einräumt und im Sinne der Subsidiarität auch den Gemeinden Handlungsfreiheiten gibt. All das zwingt uns zwar oft zu einer Politik der kleinen Schritte. Diese Schritte sind dafür aber umso beständiger. Ein Backlash, wie ihn viele andere Staaten erleiden, wenn alle paar Jahre das nationale Parlament und die Regierung neu gewählt werden und sich die Stimmenanteile verschieben, ist bei uns undenkbar.

Wir leben also von einem langsamen, aber stetigen Fortschritt. Die institutionelle Einbettung unseres höchsten Gerichts, des Bundesgerichts, folgt diesem Gedanken. Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates sind einer bundesgerichtlichen Prüfung nicht direkt zugänglich, und in Bezug auf Bundesgesetze geht unsere Verfassung sogar noch weiter: Unsere Verfassung räumt einem Bundesgesetz bezüglich der Anwendung im konkreten Einzelfall auch dann Vorrang ein, wenn das Gericht im Rahmen seiner Prüfung zum Schluss kommt, es sei verfassungswidrig. Diese Rechtslage hat 150 Jahre überdauert, und sie hat sich im Grundsatz bewährt. Der Grund dafür: Das institutionelle Design zwingt auch das Bundesgericht zu einer Rechtsprechung der kleinen Schritte.

Eine der Sternstunden dieser Rechtsprechung der kleinen Schritte war die Entwicklung ungeschriebener Grundrechte unter der alten Bundesverfassung. Vincent Martenet, nebenamtlicher Bundesrichter aus dem Kanton Waadt, hat in seinem Beitrag zur Festschrift zum 150-jährigen Bestehen des Bundesgerichts sehr schön nachgezeichnet, wie das vonstattenging. Das Bundesgericht liess sich von den Entwicklungen inspirieren, die in den Kantonen stattfanden. Wenn sich in Bezug auf ein Grundrecht ein Konsens abzuzeichnen begann, tat es den Schritt ebenfalls und anerkannte ein ungeschriebenes Grundrecht auf Bundesebene. So entstand etwa die Sprachenfreiheit, die für unser mehrsprachiges Land von grösster Bedeutung ist. Die Legitimation von unten her sicherte dem Bundesgericht die so essenzielle Akzeptanz seiner Rechtsprechung.

Leider muss ich konstatieren, dass diesbezüglich in den letzten Jahrzehnten einiges ins Rutschen geraten ist. Durch die PKK-Praxis hat sich das Bundesgericht in Bezug auf Bundesgesetze jedenfalls teilweise zum Verfassungsgericht aufgeschwungen, indem es Bundesgesetzen die Anwendung versagt, wenn sie gegen die EMRK verstossen. Dafür gibt es verschiedene Beispiele, die wir in diesem Rat auch schon mehrmals besprochen haben. Diese Rechtsprechungsentwicklungen, die alle in den letzten 20 bis 25 Jahren stattgefunden haben, haben zu einer erheblichen Machtverschiebung in unserem fein austarierten System geführt. Richterinnen und Richter engen die politischen Handlungsspielräume immer mehr ein.

Nun fokussiert die Diskussion - fast muss ich sagen: leider - zumeist auf die Bundesebene und auf das Verhältnis zwischen Bundesgesetzgeber und Bundesgericht oder auf die Rolle des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Dabei geht vergessen, dass von der beschriebenen Machtverschiebung noch sehr viel stärker die Kantone betroffen sind. Grund dafür ist, dass die Fesseln, die unsere Verfassung dem Bundesgericht im Verhältnis zur Bundesversammlung, also zu uns, auferlegt, im Verhältnis zu den Kantonen nicht bestehen. Vielmehr besteht im Verhältnis zu den Kantonen eine ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit. Insbesondere kann das Bundesgericht kantonale Gesetze abstrakt auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen und sie aufheben. Es liegt also auf der Hand, dass der ins Uferlose ausgedehnte Anwendungsbereich der Grundrechte gegenüber den Kantonen noch viel stärker durchschlägt als gegenüber uns als Gesetzgeber des Bundes.

Bereichsspezifisch haben wir dieses Problem in unserem Rat auch schon breit diskutiert, zum Beispiel in Bezug auf die schleichende Abschaffung des Majorz und die stetig steigenden Anforderungen an Proporzwahlsysteme, die sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten ergeben haben. Ich erinnere Sie an dieser Stelle gerne an die lebendige Diskussion, die unser Rat im Jahr 2018 führte, als es um die Standesinitiativen Zug und Uri ging, welche die Souveränität der Kantone in Wahlfragen wiederherstellen wollten. Unser heutiger Präsident beispielsweise sagte damals, es gelte, den Kantonen ein Stück Autonomie zurückzugeben und die Debatte über die politischen Rechte dort anzusiedeln, wo sie hingehörten: beim direkt betroffenen Stimmvolk. Kollege Hegglin unterstrich das und sagte, es gehe darum, der verfassungsmässigen Kompetenzordnung Nachachtung zu verschaffen. Die Kollegen Bischof, Engler und Dittli hauten in dieselbe Kerbe. Ich war damals noch nicht in diesem Rat, kann mich den damaligen Voten jedoch vollumfänglich anschliessen. Schade, dass der Nationalrat entgegen dem Beschluss des Ständerates die Standesinitiativen damals in der Schlussabstimmung knapp bachab schickte.

In den letzten sieben Jahren ist das Leben jedoch weitergegangen. Den verschiedenen Urteilen, die ich in meinem Vorstoss erwähnt habe, können Sie entnehmen, dass die damalige Diskussion um die Standesinitiativen Zug und Uri nichts an Aktualität eingebüsst hat. Die Entwicklung hat sich vielmehr beschleunigt, und die politischen Handlungsspielräume der Kantone wurden in verschiedenen Bereichen, die in die kantonale Kompetenz fallen, massiv eingeengt. Dies gilt etwa für das Einbürgerungsrecht, für das Polizeirecht, für das Sozialhilferecht, aber auch für das Schulrecht.

Erlauben Sie mir, zum Abschluss noch auf ein besonderes Urteil hinzuweisen, das meinen Kanton betrifft. Mit einem Urteil hat das Bundesgericht die Zukunft des "Kathi" in Wil, einer Schule, die nach humanistisch-christlichen [PAGE 569] Grundsätzen und geschlechtergetrennt geführt wird, infrage gestellt. Diese Schule existiert seit mehr als 150 Jahren und wird im Kanton St.[NB]Gallen von allen Bevölkerungsgruppen, auch von nicht christlichen Familien, sehr geschätzt. Jedes Jahr muss das Los darüber entscheiden, wer die Schule besuchen darf und wer nicht. Die Nachfrage ist deutlich grösser als das Angebot. Und nun haben fünf Bundesrichter mit der knappestmöglichen Mehrheit von 3 zu 2 Stimmen entschieden, diese Schule entspreche nicht der Verfassung und dürfe nicht länger Schülerinnen auf diese Weise unterrichten. In der Ostschweiz wurde das Urteil mit Unverständnis zur Kenntnis genommen, denn es betrifft noch weitere renommierte Schulen in unserem Kanton. Zwei Drittel der Mitglieder des Kantonsrates, von links bis rechts, unterzeichneten daraufhin eine Motion, mit der die Existenz des "Kathi" und der anderen gleich konzipierten Schulen in unserem Kanton gesichert werden soll. Angerufen wurde das Bundesgericht übrigens nicht etwa von einer Schülerin, die sich in ihren Grundrechten beschnitten fühlte, sondern von einem Politiker, der schon x-mal versucht hatte, das "Kathi" auf politischem Weg zu Fall zu bringen, damit aber immer gescheitert war.

Der Fall des "Kathi" in Wil ist nur eines von zahlreichen Beispielen dafür, wie die Gerichte instrumentalisiert werden, um politische Anliegen durchzusetzen, wenn man dafür keine politischen Mehrheiten findet. Man nennt das auch "strategische Prozessführung". Nimmt man die verschiedenen Entwicklungen zusammen - strategische Prozessführung, Ausdehnung des Geltungsbereichs der Rechtsprechung des Bundesgerichts und eine fehlende Rücksichtnahme auf den Föderalismus -, so sieht man, denke ich, dass der Zeitpunkt erreicht ist, um einmal ganz grundsätzlich zu diskutieren, ob wir am institutionellen Setting etwas ändern müssen. Es bringt nichts, das immer nur an einzelnen Urteilen aufzuhängen. Die entsprechenden Diskussionen versanden viel zu oft, und sie lösen auch das strukturelle Problem nicht.

Ich hätte gewisse Ideen, wie man das Problem angehen könnte, aber ich habe bewusst die Form des Postulates gewählt, damit unsere Diskussion möglichst ergebnisoffen erfolgen kann. Es soll eine Auslegeordnung erstellt werden, dies unter Einbezug des Bundesgerichts, aber auch mit Staatsrechtlern. Erste Staatsrechtler, zum Beispiel Professor Andreas Glaser, haben sich bereits geäussert. Sie begrüssen die Diskussion und das Postulat sehr.

Vor diesem Hintergrund bitte ich Sie, meinem Postulat zuzustimmen, damit wir über diese wichtigen institutionellen Fragen eine breite Diskussion führen können.