Würth Benedikt · Ständerat · 2025-06-19

Wortprotokoll

Jede und jeder von uns ist sicher schon von Bürgerinnen und Bürgern, von Unternehmen gefragt worden, wieso diese und jene Überregulierung stattfinde. Als pflichtbewusste Parlamentarierin, pflichtbewusster Parlamentarier fragt man sich dann: Habe ich etwas verpasst, ist das an mir vorbeigegangen? Und dann stellt man fest: Nein, da ist gar nichts passiert. Danach geht man zur Verwaltung und fragt dort nach: Habt ihr irgendeine Verordnung gemacht, die in der Praxis zu Problemen führt? Wenn man dort feststellt, dass auch die Verwaltung nicht weiterhilft, dann geht man zu den Gerichten und stellt dann möglicherweise fest, dass man eine Rechtsprechung hat, die in der Praxis zu grossen Problemen führt.

Das ist hier der Fall, und wenn wir am Ende diese Situation haben, dann ist der Ball wieder beim Gesetzgeber. Dann müssen wir uns überlegen, wo wir ansetzen müssen, um ein Problem zu lösen. Hier beim Thema Heimatschutz möchte ich vorab klarstellen, dass es nicht um Schutzobjekte von nationaler, kantonaler oder kommunaler Bedeutung geht. Sie kennen diese Kategorisierung. Sie ist nach wie vor unverändert, und es wird weiterhin Objekte von nationaler Bedeutung geben. Es wird auch weiterhin den Subventionstatbestand nach Artikel 13, "Finanzhilfen zur Erhaltung von schützenswerten Objekten", des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) geben. Das alles ist von dieser Motion nicht berührt. Das ist auch grundsätzlich in Ordnung. Daran will ich nichts ändern.

Neben dem Objektschutz gibt es aber noch das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (Isos). Früher war es so, dass diese Bundesinventare als Fachinventare nach Artikel 5 NHG erachtet wurden. Ein Fachinventar war eigentlich eine Hilfestellung für den Vollzug, und das Isos hatte in diesem Sinne keine unmittelbare rechtliche Bedeutung. In der eigentumsrechtlichen Interessenabwägung vor Ort musste das mitberücksichtigt werden, und so heisst es noch heute auf der Webseite des Bundesamtes für Kultur: "Den Schutz von Ortsbildern gewährleistet in der Schweiz das Planungsrecht. Dafür sind in erster Linie die Gemeinden zuständig. Sie bezeichnen Schutzzonen und erlassen Gestaltungsvorschriften. In den meisten Fällen ist die kantonale Fachstelle für Denkmalpflege die Ansprechpartnerin für Um- oder Neubauten in schützenswerten Ortsbildern." Theoretisch stimmt das so nach wie vor. Aber wenn Sie in der Praxis unterwegs sind, dann stellen Sie schnell fest, dass es eben weit weg ist von dem, was in der Realität passiert.

Das hat mit Leitentscheiden des Bundesgerichts zu tun. Der erste wichtige Entscheid ist der sogenannte Fall Rüti - meine Nachbargemeinde. Er datiert vom 1.[NB]April 2009; das ist für den Gesamtkontext wichtig, ich komme darauf zurück. Es ging damals um eine strittige Nutzungsplanung, und dort sagte das Bundesgericht, das Isos sei seiner Natur nach den Sachplänen und Konzepten im Sinne von Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes gleichzusetzen, weshalb die Kantone in ihrer Richtplanung das Isos wie einen Sachplan oder ein Konzept zu berücksichtigen hätten. Bereits dieser Entscheid war fragwürdig, die Interpretation geht meines Erachtens klar zu weit. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung ging dann noch weiter. Heute sagt das Gericht, dass bei der Berührung von Bundesaufgaben eine Direktanwendung von Isos bestehe.

Wenn man sich überlegt, was eine Bundesaufgabe ist, kommen einem vielleicht eine Militärbaute oder ein Bahngleis oder dergleichen in den Sinn. Aber weit gefehlt, eine Bundesaufgabe wird heute viel umfassender interpretiert: Unter anderem handelt es sich um eine solche, wenn auf einem Gebäude eine Solaranlage oder eine Mobilfunkantenne zu bewilligen ist, wenn ein Gebäude im Grundwasser steht und eine gewässerschutzrechtliche Bewilligung einzuholen ist oder wenn in einem Gebäude eine Zweitwohnung zu bewilligen ist. Es handelt sich weiter um eine solche, wenn eine Zivilschutzbaute errichtet werden soll oder wenn eine Baute oder Anlage im Gewässerraum geplant ist. An dieser Aufzählung sehen Sie, dass mit dieser Rechtsprechung der faktische Anwendungsbereich, die Raumwirksamkeit von Isos, sehr viel weiter geht, als dies ursprünglich angedacht war.

Was sind die Folgen? Meines Erachtens ist klar, dass die ursprüngliche, in Verfassung und Gesetz angelegte Kompetenzordnung faktisch ausgehebelt wird. Aus einem Fachinventar, das als Planungshilfe für die kommunalen und [PAGE 687] kantonalen Planungsbehörden angedacht war, wird faktisch nationales, materielles Bau- und Planungsrecht. Aufgrund des Umgebungsschutzes ist der Perimeter erst noch relativ unbestimmt. Es geht dort dann nicht nur um Objekte, sondern es geht auch um die Umgebung. Das ist ja der Sinn eines Ortsbildes. Es gibt Strassen, Anlagen, Grünflächen und so weiter. Sie müssen sich bewusst sein, das ist ein relativ unbestimmter Perimeter. Und das sprengt meines Erachtens klar die heutige Zuständigkeitsordnung.

Speziell ist auch, dass man bei der Entstehung des Inventars so tut, als hätte das für den Grundeigentümer erst bei der konkreten planungsrechtlichen Festlegung von Kanton und Gemeinde eine unmittelbare Wirkung. Darum hat ein Grundeigentümer auch kein Rechtsmittel, wenn seine Liegenschaft vom Isos tangiert wird. Heute muss man klar konstatieren, faktisch alle in einem Isos-Perimeter liegenden Objekte, einschliesslich die dazugehörigen im Umgebungsschutz, werden direkt von nationalen Festlegungen tangiert. Somit geht das heute sehr weit.

Dies führt mich zu folgenden Feststellungen: Der heutige Zustand ist nicht mehr im Sinn der Aufgabenteilung, wie sie einmal im Bereich Denkmal-, Heimat-, Ortsbildschutz angedacht war. Ich verlange darum mit meiner Motion, dass die heutige Praxis wieder auf die verfassungsmässigen Zuständigkeiten zurückgeführt wird. Dafür braucht es gesetzliche Festlegungen, die dann auch für das Bundesgericht bindend sind. Das Projekt Entflechtung 27 von Bund und Kantonen bietet sich hier an, wobei auch eine separate Vorlage denkbar ist.

Der Bund soll weiterhin die Verantwortung für die Objekte von nationaler Bedeutung wahrnehmen. Das ist unbestritten. Diese Aufgabe wird ja auch im Verzeichnis der Denkmäler, Ensembles und archäologischen Stätten von nationaler Bedeutung abgebildet. Das soll auch von Finanzhilfen gemäss Artikel 13 NHG flankiert werden. Aber der gesamte Ortsbildschutz sowie die Verantwortung für die Objekte von kantonaler und kommunaler Bedeutung sollten ausschliesslich Sache der Kantone sein. Damit ist die Zuständigkeit für das Inventar auf gleicher Stufe wie die verfassungsmässige Planungshoheit gemäss Artikel 75 der Bundesverfassung, was vor allem unter dem Aspekt der Subsidiarität entscheidend ist.

Was heisst Subsidiarität? Das heisst letztlich, dass die höhere Ebene erst dann tätig wird, wenn die untere Ebene nicht mehr in der Lage ist, irgendeine Aufgabe zu erfüllen. Und Hand aufs Herz, ich frage Sie: Sind die Kantone tatsächlich nicht in der Lage, festzulegen, welche Ortsbilder in einem Kanton schützenswert sind und welche nicht? Ich bin der Überzeugung, die Kantone brauchen hier keinen bundesbehördlichen Vormund. Ich glaube auch, feststellen zu dürfen, dass in den kantonalen Fachstellen genügend Kompetenz vorhanden ist, um hier tätig zu werden. Es wäre anmassend von uns, vonseiten des Bundes, diese Kompetenz infrage zu stellen. Natürlich werden die Kantone, das ist ja logisch, den geschaffenen Inventarbestand auch mitberücksichtigen.

Es ist sehr interessant, was ich nach Einreichung der Motion erlebt habe. Hier blubbert offensichtlich etwas in der Praxis. Es gibt massive Probleme bei den Planungsprozessen, namentlich in städtischen Gebieten. Sie haben vielleicht die Entwicklung in der Stadt Zürich miterlebt. Dort ist das medial etwas eskaliert. Der Stadtrat von Zürich - das ist nun keine rechtsbürgerliche Veranstaltung - spricht öffentlich von "Baublockade" oder, ich zitiere aus der Medienmitteilung, von "drastischen Folgen für die Rechtssicherheit". Der Stadtrat von Zürich, ich wiederhole, ist nicht mit einer bauwütigen Immobilienszene verbandelt - ich übrigens auch nicht, ich habe da keinerlei Mandate oder Interessenbindungen. Aber Sie müssen sich bewusst sein: Heute sind drei Viertel des Gebiets der Stadt Zürich von Isos-Schutzzielen überlagert. Da kann ich nachvollziehen, dass unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung Planungsprozesse kaum mehr gehandhabt werden können und dass am Ende von einer veritablen Baublockade gesprochen werden muss.

Natürlich ist es auch klar, dass mit dieser Rechtsprechung ein riesiges Feld für die Baujuristen geöffnet wird. Das ist ein Einfallstor für viele Prozesse. Darum ist auch klar, dass viele Projekte in diesem Land, vor allem in den städtischen Gebieten, nicht mehr vorankommen. Aber das Problem hat längst nicht nur die Stadt Zürich erfasst, es haben vielmehr alle Kantone damit zu tun. Ich habe es selber in meinem Kanton erlebt, dass mir Leute geschrieben haben, wie sie in diesen Planungsprozessen geradezu gefangen sind, und dass sie teilweise - ja, ich muss das so sagen - fast verzweifeln. Darum ist es auch nachvollziehbar, dass der Schweizerische Städteverband, selbstverständlich neben vielen anderen Gruppierungen, die Annahme der Motion empfiehlt. Der Städteverband ist nicht gerade als rechtsbürgerliche Organisation bekannt.

Der Bundesrat selbst - ich hatte nicht erwartet, dass Sie eine Annahme empfehlen, Frau Bundesrätin, aber der Bundesrat selbst macht doch einige interessante Bemerkungen in seiner Begründung der Ablehnungsempfehlung. Wortreich wird erklärt, dass man zwar gewisse Probleme habe, dass man aber schon eine Motion habe, dass man mit den Kantonen daran sei, dass man runde Tische durchführe - das übliche helvetische Prozedere, die übliche Koordinationsmaschinerie wird in Gang gebracht; da wird viel an runden Tischen geredet, aber bis heute ist zu diesem Thema nichts Konkretes passiert.

Dann wirft der Bundesrat noch die Frage auf, ob diese Motion eine Verfassungsrevision bedinge. Natürlich nicht! Selbstverständlich kann diese Motion verfassungskonform umgesetzt werden. Eigentlich ist es gerade umgekehrt: Ich behaupte, dass die heute weitgehend bestehende Praxis nicht mehr mit der Verfassung in Einklang steht und so nur über eine Verfassungsrevision oder zumindest eine Gesetzesrevision hätte eingeleitet werden dürfen.

Schliesslich nimmt der Bundesrat auch Bezug auf meine Bemerkung zur NFA-Botschaft 2001. Ich muss einfach festhalten: Die Botschaft 2001 war ein Ausfluss eines gemeinsamen Projektes vom Bund und der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Es mag sein, dass 2005 die finale Gesetzgebung zum NHG - ich betone: unter dem Einfluss verschiedener weiterer Akteure - nochmals justiert wurde, aber ich bin sicher: Hätte man 2005 gewusst, was später, 2009, einmal durch das Bundesgericht entschieden wird, hätte man die seinerzeitige Diskussion mit Bestimmtheit anders geführt.

Ich finde, wir sollten die berechtigte und wichtige Diskussion über die Aufgabenteilung nutzen, um mutige Schritte zu tun. Gerade hier im Ständerat sollte das Prinzip der Subsidiarität ernst genommen werden. Wie erwähnt, die Kantone sind nahe an diesem Thema, die Kantone haben die Kompetenzen, und die Kantone sind in der Lage, die entsprechenden Ortsbilder zu bezeichnen. Wenn aus diesem Aufgabenteilungspaket am Ende nur kosmetische Anpassungen folgen, dann, muss ich Ihnen sagen, können wir es gleich bleibenlassen, dann müssen wir uns in der Finanzkommission, im finanzpolitischen Seminar auch nicht den Kopf darüber zerbrechen, dann hat der Berg eine Maus geboren. Es ist wichtig, dass auch das Parlament mit Inputs, mit Motionen Einfluss auf diesen Aufgabenteilungsprozess nimmt.

Ich komme zum Schluss. In der Schweiz ist es ja eine Lieblingssportart der Politik, sich über die Prozesse in Deutschland und Frankreich zu beklagen oder sich dazu wie folgt zu äussern: Alles sei dort überreguliert, bürokratisch. Mit einem Schuss Selbstgefälligkeit sagen wir dann jeweils: Ja, bei uns ist alles noch etwas besser. Wenn ich sehe, wie viele Projekte in diesem Land blockiert sind, dann muss ich einfach sagen, dass ich mir bei diesem Befund nicht mehr so sicher bin.

Es ist klar: Ich möchte nicht sagen, dass Isos an allem schuld sei, überhaupt nicht. Aber Isos ist zu einem massgeblichen Problem geworden, nicht nur in Zürich, sondern im ganzen Land. Ich möchte nicht den Heimatschutz oder den Ortsbildschutz schmälern, aber es braucht beim Ortsbildschutz nun wieder eine Ordnung; diese ist nicht mehr vorhanden. Wir haben dafür in unserer Verfassung ein Ordnungsprinzip - das Prinzip heisst Subsidiarität. Darum ist es wichtig, diesen Komplex wieder ins Lot zu bringen; so kann es jedenfalls nicht mehr weitergehen.

Ich bitte Sie, diese Motion anzunehmen.