Cassis Ignazio · Bundesrat · 2025-06-19

Wortprotokoll

Je vous remercie pour cette discussion nourrie sur la question. C'est une discussion que le Conseil fédéral a également menée de manière très approfondie. La neutralité a déjà été l'objet de longues discussions en 2022 au Conseil des États, à la fin de l'été ou au début de l'automne, jusqu'au rapport qui vous a été livré en octobre 2022.

Le Conseil fédéral recommande aux Chambres fédérales de rejeter l'initiative, et il recommande de le faire sans contre-projet direct ni indirect. Le Conseil fédéral est convaincu de la valeur de la neutralité pour notre pays - tout le monde [PAGE 714] l'a dit. La neutralité a toujours été un instrument important pour la défense des intérêts du pays en matière de politique étrangère et de sécurité. La neutralité est éprouvée et fait partie de l'identité suisse. Depuis 1848, donc depuis la fondation de notre pays, la neutralité fait partie intégrante de notre Constitution fédérale. Elle est inscrite dans la Constitution. Cela étant, elle n'a volontairement jamais été définie de manière précise ni dans la Constitution ni dans une[NB]loi,[NB]cela[NB]pour[NB]une[NB]bonne[NB]raison[NB]: on ne voulait pas restreindre la marge de manoeuvre politique dans l'application du droit de la neutralité, ce qu'on appelle la politique de la neutralité.

L'expérience des cent septante-cinq dernières années écoulées a montré que c'est précisément cette flexibilité qui a permis de toujours réagir de manière appropriée à toutes les situations difficiles. J'ai bien remarqué que vous avez aussi confirmé que la flexibilité de l'instrument était fondamentale. Cet aspect a été longtemps débattu au sein de votre Commission de politique extérieure, cela a duré 6 mois. Le rapport de notre département à l'attention de la commission confirme que les pouvoirs législatif et exécutif ont attaché une grande importance à ce que la neutralité soit considérée comme un instrument et non comme une fin en soi.

Lors de chaque révision totale ou partielle de la Constitution fédérale - vous l'avez rappelé également aujourd'hui -, y compris la toute dernière, qui date de 1999, il a été décidé, conformément à cette ligne directrice, de ne pas définir la neutralité comme un principe ou sous une forme particulière dans la Constitution fédérale. Cette flexibilité éprouvée est importante, car le monde, vous l'avez dit vous-même, change constamment, et la Suisse est sans cesse confrontée à de nouvelles situations, y compris de guerre et de crise. La pratique actuelle en matière de neutralité offre à la Suisse la marge de manoeuvre nécessaire pour s'adapter dans ce monde. Or, c'est précisément cette marge de manoeuvre que l'initiative vise à restreindre en inscrivant dans la Constitution une conception rigide de la neutralité. Si vous voulez donner une direction au Conseil fédéral, il ne vous reste qu'à soutenir l'initiative.

Le contre-projet, pour lequel j'ai de la sympathie du point de vue de son contenu - je vous dirai pourquoi le Conseil fédéral y est opposé -, ne donne aucune direction, il ne fait que codifier ce qui se fait aujourd'hui dans la Constitution. Je crois qu'il y a, même dans la discussion que vous venez de mener, une contradiction. Or, c'est précisément cette marge de manoeuvre que l'initiative vise à restreindre, ce que le Conseil fédéral estime être faux. Il est de l'avis que cela serait contre-productif pour les intérêts de la Suisse et entraînerait des conséquences négatives pour notre sécurité, pour notre indépendance et pour notre prospérité.

Erlauben Sie mir, im Einzelnen darzulegen, weshalb die Initiative nicht im Interesse der Schweiz ist.

Punkt eins: Ein Teil der Initiative entspricht der heutigen Praxis und den Vorgaben des Völkerrechts. Die Initiative fordert zum Beispiel, dass die Neutralität in die Verfassung aufgenommen wird. Das ist heute schon so: Die Artikel 173 und 185 der Bundesverfassung verpflichten die Bundesversammlung und den Bundesrat, Massnahmen zur Wahrung der Neutralität zu treffen. Bereits heute würde also die Aufgabe der Neutralität eine Verfassungsrevision und somit eine Volksabstimmung erfordern. Dies hat der Bundesrat in der Botschaft festgehalten, es ist auch im erwähnten Kurzbericht vom EDA und vom Bundesamt für Justiz nochmals bestätigt worden.

Punkt zwei: Die Initiative fordert, dass die Neutralität in der Verfassung als immerwährend und bewaffnet definiert werden soll. Beides entspricht bereits heute dem Neutralitätsverständnis. Wer neutral ist, muss die Neutralität auch verteidigen können. Der Bundesrat hat dies in all seinen Berichten zur Neutralitätspraxis immer wieder bestätigt.

Punkt drei: Die Initiative fordert, die Schweiz dürfe keinem Militär- und Verteidigungsbündnis beitreten. Auch das ist bereits heute so. Gemäss dem Völkerrecht darf die Schweiz als neutrales Land keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis wie der Nato beitreten. Ein Nato-Beitritt und damit einhergehend die Aufgabe der Neutralität müssten im Übrigen gemäss Artikel 140 Absatz 1 der Bundesverfassung so oder so obligatorisch dem Volk vorgelegt werden.

Punkt vier: Die Initiative fordert, die Schweiz dürfe sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen anderer Staaten beteiligen. Auch das schliesst das Völkerrecht bereits heute aus.

Punkt fünf: Die Initiative fordert, die Schweiz solle die Neutralität zur Verhinderung und Lösung von Konflikten nutzen. Der Bundesrat nutzt die Neutralität bereits heute dafür. Die aktuellen Krisen zeigen zudem exemplarisch, dass die[NB]Neutralität[NB]keine unverzichtbare Voraussetzung für die guten Dienste ist, aber zu deren Glaubwürdigkeit beitragen kann.

In all diesen Bereichen bringt die Initiative somit schlicht keinen Mehrwert, sie würde aber gegenüber der bewährten Praxis insgesamt zu einem Kurswechsel führen: Erstens würde die Neutralität in der Verfassung als eigener Grundsatz der Aussenpolitik mit einem eng festgelegten Verständnis verankert, und zweitens wäre die sicherheits- und verteidigungspolitische Zusammenarbeit mit Partnern wie der EU oder der Nato nur noch im Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz zulässig. Das ist die Auslegung des Bundesrates.

Die internationale Kooperation im Rahmen des Neutralitätsrechts ist für die Verteidigungsfähigkeit unseres Landes aber unverzichtbar. Diese Forderung der Initiative läuft somit nicht nur der Sicherheit der Schweiz und ihrer Bevölkerung zuwider, sondern auch grundsätzlich der Glaubwürdigkeit der bewaffneten Neutralität. Zudem dürfte die Schweiz keine Sanktionen mehr gegen kriegführende Staaten übernehmen, ausgenommen jene der UNO. Sanktionen sind aber ein wichtiges Instrument der Staaten, um auf Völkerrechtsverletzungen zu reagieren. Das Mittragen von international breit abgestützten Sanktionen, insbesondere im Fall eines Angriffskriegs auf ein anderes Land, dient einerseits der[NB]Aufrechterhaltung der friedlichen und gerechten internationalen Ordnung und andererseits der Akzeptanz der neutralen Schweizer Haltung durch die anderen Länder. Die Möglichkeit, solche Sanktionen mitzutragen, bewahrt uns damit vor[NB]potenziellen aussen-, sicherheits- und wirtschaftspolitischen Schäden, und das ist definitiv in unserem Interesse.

Nun komme ich zur grundsätzlichen Frage eines Gegenentwurfes. Wir haben heute einen direkten Gegenentwurf vorliegen.

Le Conseil fédéral propose de rejeter l'initiative sans contre-projet. Les raisons pour lesquelles il ne soutient pas de contre-projet sont les suivantes. Un contre-projet implique une nécessité d'agir qui n'existe justement pas. La situation actuelle, le statu quo, lui laisse la marge de manoeuvre nécessaire pour mettre à profit la neutralité dans l'intérêt de la Suisse. Ceci est possible parce que ni la Constitution ni une loi ne prévoit une définition précise ou une conception particulière de la neutralité. Parallèlement, le droit de la neutralité offre un cadre réglementaire dans lequel la Suisse applique la neutralité ; cela donne donc une cohérence et une crédibilité aux décisions du Conseil fédéral concernant la neutralité. Si on inscrivait une certaine conception de la neutralité dans la Constitution, on pratiquerait une rupture avec la pratique constitutionnelle de longue date, qui n'a pas jugé nécessaire de mentionner la neutralité dans la Constitution au-delà des[NB]deux[NB]articles que vous avez mentionnés, les articles 173 et 185.

Puis, si le Conseil fédéral présentait un contre-projet au Parlement il donnerait le signal qu'il soutient partiellement l'initiative. Dans de telles conditions, il serait plus difficile d'expliquer à la population pourquoi l'initiative n'est pas dans l'intérêt de la Suisse. Le but d'un contre-projet est généralement d'inciter les auteurs de l'initiative à retirer l'initiative, en montrant la volonté de changer la Constitution ou la législation. Dans le cas présent, le Conseil fédéral estime qu'un contre-projet n'aurait pas cet effet, car les auteurs de l'initiative aspirent, nous l'avons entendu aujourd'hui de manière claire, à une modification dans le sens restrictif de notre neutralité, ce qui est légitime, mais le Conseil fédéral estime que cela n'est pas dans l'intérêt de la Suisse. Alors que certaines voix estiment qu'un contre-projet clarifierait la notion de [PAGE 715] neutralité, les débats au sein de votre commission sur les propositions d'un contre-projet ont montré que cela n'était pas le cas. Même si la neutralité était ancrée d'une manière plus détaillée dans la Constitution, le Conseil fédéral devrait statuer au cas par cas. En matière de neutralité, il n'existe en effet pas de recette universelle qui permette de régler définitivement toutes les questions. Il faut un cadre d'orientation, et c'est précisément ce que nous offre le statu quo et le droit international public avec les Conventions de La Haye.

Dies war auch in den konkreten Diskussionen in Ihrer Aussenpolitischen Kommission zu beobachten und zu hören. Es gab kein Übereinkommen hinsichtlich der Frage, was mit dem Gegenentwurf bewirkt werden soll, ausser den polittaktischen Überlegungen; diese kann ich auch gut nachvollziehen. Während die einen mit dem Gegenentwurf die Flexibilität der Neutralität explizit festschreiben wollten, wollten andere mit dem gleichen Gegenentwurf die Flexibilität des Bundesrates explizit einschränken. Und wieder andere sehen ihn als Entgegenkommen an die Initianten. Der Gegenentwurf verfolgt also gleichzeitig mehrere sich widersprechende Absichten. Er ist damit kaum geeignet, die künftige Debatte über die Auslegung und Deutungshoheit der Neutralität zu entschärfen, im Gegenteil.

Unsere Neutralität hat sich über 175 Jahre bewährt. Die Schweiz war, ist und bleibt neutral. Die Initiative will die Neutralität aber neu ausrichten. Damit stellt sie deren Erfolgsrezept und damit potenziell auch die Neutralität selbst infrage.

Aus diesen Gründen ist der Bundesrat überzeugt, dass die Neutralitäts-Initiative nicht im Interesse der Schweiz liegt, und empfiehlt sie ohne direkten Gegenentwurf und ohne indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung.

Nun zwei Überlegungen zum direkten Gegenentwurf, den wir heute hier diskutieren, den Antrag der Minderheit II (Würth), der gut dargelegt wurde: Dieser umfasst zwei Absätze, welche in einem Artikel 54a der Bundesverfassung vorgesehen wären. Absatz 1 entspricht Absatz 1 des Initiativtextes, und Absatz 2 ist, mit gewissen Änderungen, an Absatz 4 des Initiativtextes angelehnt. Die Absätze 2 und 3 der Initiative werden gestrichen.

Absatz 1 ist sehr allgemein gehalten. Es gelten grundsätzlich die gleichen Argumente, die auch gegen die Initiative angeführt werden können, insbesondere die Veränderung des Charakters der Neutralität, die neu statt als Instrument als Ziel oder als Grundwert oder Grundorientierungspunkt der Aussen- und Sicherheitspolitik definiert wird. Was zusätzlich in diesen Absatz hineininterpretiert werden kann, hängt stark vom Leser ab. Wie gesagt, gab es bereits in den Kommissionen mindestens drei verschiedene Interpretationen, was mit diesem Absatz erreicht werden soll, und wir haben hier auch zwei gute Voten gehört, in denen gesagt wurde, Absatz 1 könne verschieden interpretiert werden, was wahrscheinlich einer Vielfalt an Interpretationen den Weg ebnen werde. Ob wir uns damit einen Gefallen tun? Das zu beurteilen, überlasse ich Ihnen. Der Bundesrat interpretiert den Absatz so, dass dem identitären Charakter der Neutralität auch in der Verfassung mehr Rechnung getragen werden soll, aber keine Einschränkung des Handlungsspielraums für den Bundesrat beabsichtigt wird.

In Absatz 2 wird dann im Gegensatz zu Absatz 1 der instrumentelle Charakter der Neutralität betont, also die Kodifizierung dessen, was wir heute sagen. Damit wird die 175-jährige Praxis der Neutralität als Instrument der Aussen- und Sicherheitspolitik verankert. Die Umformulierung, wonach die Eidgenossenschaft die Neutralität nutzt, ist vielleicht als Präzisierung zu verstehen, die den Zuständigkeiten der Organe der Bundesversammlung und des Bundesrates im Bereich der Neutralität entspricht. Der Inhalt von Absatz 2 steht insgesamt auch im Einklang mit dem Völkerrecht, das kann man ruhig sagen. Er spiegelt die gängige Praxis wider und lässt dem Bundesrat den notwendigen Handlungsspielraum, um im besten Interesse der Schweiz handeln zu können - dies so weit materiell.

Und jetzt politisch: Ein direkter Gegenentwurf sieht eine Verfassungsänderung vor. Das wäre eine Verfassungsänderung in einer Zeit, in der in Europa Krieg herrscht, in einer für die Welt unruhigen Zeit, und dies in einer wesentlichen, identitären Dimension unserer Gesellschaft, nämlich der Neutralität, die eng mit der Sicherheit verbunden ist. Das ist alles andere als ein leichter Eingriff. Es ist eher ein Experiment. Worte zählen, vor allem Worte in der Verfassung. Jedes neue Wort entfaltet neue Interpretationen, neue Diskurse, neue Glaubenskonflikte. Ja, Sie haben es richtig gesagt, fast 90 Prozent der Schweizer Bevölkerung sind gemäss einer Umfrage der ETH für die Neutralität. Ich bin aber überzeugt: Je präziser diese Neutralität definiert wird, desto weniger identitätsbildend ist sie. Das scheint mir ein wichtiges Argument, das berücksichtigt werden muss.

Aus diesem Grund beantragt Ihnen der Bundesrat, die Volksinitiative ohne direkten Gegenentwurf und ohne indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

En codifiant la pratique de la neutralité, nous ouvrons, de notre propre volonté bien sûr, mais sans nécessité, un débat interne qui nous accompagnera, j'en suis persuadé, pendant des années. La question est de savoir si c'est nécessaire. Vous vous souvenez encore du principe de Montesquieu : s'il n'y a pas la nécessité d'une loi, il est nécessaire de ne pas la faire.