Chassot Isabelle · Ständerat · 2026-03-09

Wortprotokoll

Avec son postulat, notre collègue Rieder demande au Conseil fédéral d'établir un rapport dans lequel il présentera un modèle visant à créer dans la législation suisse sur les banques l'instrument de la nationalisation temporaire, la TPO, en français d'aujourd'hui. Il s'en est expliqué, et je ne reviendrai pas sur les éléments qu'il a mentionnés.

Si j'interviens, c'est pour rappeler certaines constatations figurant dans le rapport de la Commission d'enquête parlementaire (CEP). L'instrument de la TPO a en effet été un thème important dans le contexte de la crise de Credit Suisse, ce qui fait que la CEP l'a traité de manière détaillée dans le rapport. Ainsi, si vous avez eu la curiosité de le lire, le mot TPO est mentionné presque 200 fois dans le rapport, et pour cause, puisque c'était un des scénarios qui étaient sur la table du Conseil fédéral, et cela jusqu'au dernier jour de la crise. Quelles furent dès lors les constatations de la commission[NB]? Vous me permettrez de les mentionner dans l'ordre chronologique.

Lors de son enquête, la CEP a pu établir que les autorités avaient attendu longtemps pour commencer à étudier cette possibilité. En effet, à l'initiative du Conseil de stabilité financière, une discussion concernant la TPO a débuté sur la scène internationale en 2011 déjà. En 2016, 14 législations, dont celle du Royaume-Uni, comportaient des dispositions régissant explicitement la TPO. Or, ce n'est qu'à partir de 2020 que les autorités suisses ont commencé à étudier l'instrument de la TPO en profondeur. C'est en effet en septembre 2020 que cela a été fait par le Comité de gestion des crises financières, formé pour mémoire de la Finma, de la Banque nationale suisse (BNS), du Secrétariat d'État aux questions financières internationales (SFI) et de l'Administration fédérale des finances (AFF). Détail important[NB]: son objectif n'était pas d'introduire explicitement une norme TPO dans la législation suisse, mais d'en clarifier les questions de base au sein du groupe de travail, afin d'être prêt autant que possible en cas de nécessité. Il était alors prévu que, le cas échéant, la base légale relative à la TPO soit créée au moyen du droit de nécessité. Autre élément important[NB]: les autorités n'avaient pas toutes le même avis concernant cette procédure. Si la Finma et la BNS soutenaient l'introduction d'une base légale par la voie ordinaire, l'AFF et le SFI préféraient la procédure qui a finalement été retenue. Les travaux n'ont toutefois pas pu être menés selon le rythme prévu en raison des travaux menés en parallèle concernant le "public liquidity backstop" (PLB). C'est ainsi qu'en septembre 2022, alors que la situation de Credit Suisse se détériorait grandement, le SFI informait les membres du comité de gestion que les travaux sur le PLB n'étaient pas encore terminés et que le projet de TPO devait donc être reporté. En octobre 2022, les sorties massives de capitaux de Credit Suisse ont eu pour conséquence un passage en mode crise et l'activation par les autorités de la phase dite rouge. Différents scénarios de sortie de crise ont alors été discutés. L'un de ces scénarios était celui d'une TPO, à savoir l'étatisation temporaire de l'ensemble du groupe Credit Suisse, scénario qui nécessitait d'avoir recours au droit de nécessité sur plusieurs aspects.

En janvier 2023, le comité de gestion a jugé qu'il était devenu nécessaire de préparer plus rapidement et plus en détail le scénario d'une TPO qui concernerait cette fois uniquement l'entité suisse d'importance systémique de Credit Suisse au cas où la banque ferait faillite. Un groupe de travail spécifique a alors été formé et il a pu présenter les résultats de ses analyses au comité de gestion le 7 mars 2023. Il a été décidé lors de cette séance que le groupe de travail devait continuer à se concentrer sur la solution prévoyant une TPO de l'entité suisse en cas de faillite de la maison mère, en l'occurrence du groupe. Il estimait en effet que la possibilité d'une TPO de l'ensemble du groupe devait être étudiée séparément. Différentes questions restant ouvertes, le comité de gestion a pris, entre autres, la décision de soumettre à l'Office fédéral de la justice un mandat afin de clarifier l'application du droit de nécessité pour mettre en oeuvre une TPO. Nous étions le 7 mars 2023. Les événements s'étant précipités avant que les questions concrètes n'aient pu être consolidées au sein du comité de gestion, les questions n'ont finalement jamais été posées à l'Office fédéral de la justice. C'est au plus fort de la crise que cet office a finalement été impliqué, le scénario d'une TPO de l'ensemble du groupe avant la résolution étant une autre variante que celle de la fusion avec UBS que le Conseil fédéral a souhaité voir élaborer.

C'est ainsi que dans la soirée du 17 mars, l'Administration fédérale des finances a transmis pour information à l'Office fédéral de la justice (OFJ) le projet de mandat concernant la TPO qui avait été discutée le 7 mars, et que dès réception de ce document, l'OFJ s'est attelé lui aussi à des travaux, plus précisément sur l'option d'une TPO de l'ensemble de Credit Suisse Group, à la suite de quoi il a préparé un projet d'ordonnance de nécessité relative à une TPO qui a même fait l'objet de trois consultations des offices dans la soirée - ou devrais-je dire dans la nuit - du 18 mars 2023. L'OFJ a fait part, notamment, de son expertise concernant la possibilité de contester une décision du Conseil fédéral fondée sur une éventuelle ordonnance de nécessité relative à une TPO, à savoir en particulier la question de la décision de transfert. L'OFJ n'a toutefois pas été en mesure de donner des réponses définitives tard dans cette nuit, eu égard, selon les indications qui nous ont été données, à la nouveauté et à la complexité des questions juridiques, et au délai très court qu'ils avaient à disposition.

Vous connaissez la fin de l'histoire. Une fusion a été décidée et communiquée le 19 mars 2023, et je tiens encore une fois à relever la reconnaissance de la CEP à l'égard du Conseil fédéral et de la cheffe du département pour les travaux menés qui ont évité une crise internationale. Mais si je dis la fin provisoire de l'histoire, c'est que des actions en justice sont encore pendantes contre les autorités fédérales, non pas seulement contre les autorités fédérales, mais également contre UBS.

Quelles conclusions la CEP a-t-elle tirées de ces constatations au sujet de la TPO[NB]? Elles sont de deux ordres et concernent tant l'instrument lui-même que l'orientation de la réglementation du "Too big to fail" (TBTF) suisse. Permettez-moi de vous citer un seul passage du rapport de la CEP, le chapitre 9.1.2.[NB]: "La législation suisse ne comprend pas explicitement de TPO et il n'est pas prévu que cela soit bientôt le cas, bien que cet instrument fasse déjà l'objet de discussions sur le plan international depuis 2011 et que plusieurs pays l'aient déjà introduit en 2016. Le Conseil fédéral en est [PAGE 134] conscient. Dans son rapport du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques, il a rejeté l'introduction d'une TPO, notamment au motif que cet instrument n'est, de son point de vue, pas compatible avec le système suisse. La commission constate que certaines autorités ont envisagé jusqu'au bout l'option de l'introduction d'une TPO au moyen du droit de nécessité et qu'elles ont, en conséquence, préparé une telle introduction. Celle-ci a montré que l'application d'un tel instrument pourrait, à l'avenir, être nécessaire en cas de crise similaire. Si la TPO faisait partie de l'arsenal législatif ordinaire, son application jouirait d'une meilleure légitimité démocratique. Par conséquent, la CEP estime qu'il est judicieux de se pencher de manière approfondie sur l'introduction d'une TPO dans la législation ordinaire en pondérant tous les avantages et inconvénients. Un projet en ce sens pourrait, par exemple, prendre en considération différentes options, une TPO pour certaines parties ou pour l'intégralité de la CIP ou de la G-SIB."

Le rapport que demande notre collègue Rieder permettra au Conseil fédéral de faire l'examen approfondi que la CEP a estimé judicieux. Quatre points méritent, à mon sens, une attention particulière. Premier point, le conflit d'objectifs entre certaines mesures, tels le PLB ou la TPO et la législation TBTF. La motion de la CEP 24.4525, "Modifier les objectifs visés par la législation TBTF", s'y réfère expressément. Le Conseil fédéral l'a acceptée et il nous soumettra un projet, nous l'espérons, de modification de l'article 7 de la loi sur les banques (LB). Deuxième point, l'usage du droit de nécessité comme alternative à une réglementation de la TPO dans la loi. Nous savons, cela a été mentionné par l'auteur du postulat, qu'une nouvelle crise est possible. Elle aura sans doute d'autres causes et d'autres effets que celle que nous avons traversée avec Credit Suisse. Le rapport demandé permettrait de fixer les limites au droit de nécessité ou, en tout cas, d'examiner les éléments devant être réglés en cas d'usage du droit de nécessité. Troisième élément, TPO n'est pas égal à TPO. Lors de la crise de Credit Suisse, différents périmètres ont été examinés pour une TPO. Si, au début, il était question uniquement de l'entité suisse d'importance systémique des grandes banques, l'extension de la mesure à l'ensemble du groupe a également été examinée, sans mentionner une autre mesure discutée, mais non pas approfondie, à savoir le renforcement du capital propre de la banque par la Confédération, ce que l'on a appelé la participation au capital. Dernier point, une étude comparative des solutions mises en place dans les États connaissant une réglementation pour la TPO permettrait une analyse des solutions retenues, en particulier du rôle préventif qu'elles ont pu jouer, ou non, en[NB]cas[NB]de[NB]crise.[NB]Je[NB]regrette pour ma part la proposition du Conseil fédéral de rejeter le postulat et ne la comprends pas vraiment.

La Confédération a en effet mené pendant trois ans d'importants travaux. Elle a mandaté deux groupes de travail. Elle a testé in vivo une TPO et en a constaté la difficulté. Dans ses réflexions sur l'introduction d'une TPO dans le droit suisse, l'Office fédéral de la justice considérait à juste titre que l'on avançait en terre inconnue. Un rapport permettrait d'éviter ces écueils lors d'une prochaine crise et de mieux cadrer un éventuel droit de nécessité. Ce qui nous est proposé est un postulat, ce n'est pas une motion. Le rapport demandé nous permettrait de nous mouvoir en terre connue et de déterminer s'il est utile ou opportun de légiférer, ou au contraire d'en rester au droit d'urgence. Nous serons dans tous les cas mieux préparés pour la prochaine crise.

Je vous remercie de soutenir l'adoption du rapport.