Rieder Beat · Ständerat · 2026-03-09

Wortprotokoll

Der Begriff "too big to fail" - er ist allen ein Begriff - wurde in den 1980er-Jahren im Zusammenhang mit der Banken- und Finanzbranche in den USA geprägt. Er tauchte in der öffentlichen Debatte erstmals 1984 auf, als die US-Regierung die Rettung der Continental Illinois National Bank rechtfertigte. Diese Bank war damals die siebtgrösste Bank der USA und galt als so gross und so stark vernetzt, dass der Zusammenbruch das gesamte Finanzsystem hätte gefährden können. Ein Vertreter der Federal Reserve verwendete damals sinngemäss zum ersten Mal die Formulierung, dass die Bank "too big to fail" sei. Der Begriff bedeutet also, dass eine Bank so gross und so systemrelevant ist, dass sie nicht scheitern darf und deshalb gerettet werden muss.

Wieso erzähle ich Ihnen diese alte Geschichte hier im Zusammenhang mit einem ganz anderen Postulat? Nun, ich tue dies, weil diese Bank dann eben nicht "too big to fail" war. Im Endeffekt übernahm die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) 1984 das gesamte Geschäft im Rahmen einer Temporary Public Ownership (TPO), also einer zeitweiligen Verstaatlichung der Bank, mittels Übernahme von 80 Prozent der Bank. Die alte Leitung wurde entlassen und durch erfahrene Banker ersetzt, die vom Staat eingesetzt wurden. Die Bank wurde saniert, und die Krise wurde bewältigt. Die Bank wurde später wieder in den Markt entlassen. Sie sehen also bereits aus der Geschichte, dass die Too-big-to-fail-Problematik schlussendlich, wenn es nicht anders geht, immer durch eine TPO des Staates gelöst werden muss.

Im Zuge der Finanzkrise 2008 entwickelte sich die Too-big-to-fail-Problematik weiter. Es entstand die Idee, dass nicht mehr ausschliesslich der Staat für die Rettung einspringt, sondern auch private Investoren, etwa durch sogenannte Bail-in Bonds, die im Voraus gezeichnet werden müssen. Dennoch bleibt das Ziel immer dasselbe: Die Bank wird nicht abgewickelt, sondern gerettet. Auch 2008 wurden mehrere Banken mit einer TPO gerettet: die AIG in den USA, die Commerzbank in Deutschland, die Royal Bank of Scotland im UK.

Warum wird eine Bank mit einer TPO gerettet und nicht in Konkurs geschickt? Ganz einfach: Der Schaden eines Konkurses ist etwa zwanzigmal grösser als der Schaden einer Rettung. Wenn Unternehmen ihre Löhne nicht mehr bezahlen können und Lieferanten ihr Geld nicht erhalten, entsteht ein enormer wirtschaftlicher Dominoeffekt. Der Staat hat dann die Wahl: Im Fall der Abwicklung der Bank muss er sicherstellen, dass die Kunden keinen oder nur minimalen Schaden erleiden, um Vertrauen zu bewahren; im Fall einer Rettung der Bank muss er eine Kettenreaktion verhindern, die das gesamte Finanzsystem destabilisieren könnte. Das bedeutet: Wenn eine Bank in der Krise ist, muss der Staat so handeln, dass das Vertrauen im Finanzsystem nicht zusammenbricht. Sonst droht eine systemische Krise. Frau Bundesrätin, Sie haben es vorhin gesagt: Es ist keine Frage, ob, sondern nur eine Frage, wann die nächste systemische Krise die Bankenwelt bedrohen wird.

Es gibt zwei Beispiele, die wir uns heute vor Augen führen müssen. 2008 wurde Lehman Brothers abgewickelt. Die Bank war "too big to fail". Die Folge: Noch am selben Tag erhielten praktisch alle anderen grossen Banken weltweit Staatsgarantien. Man musste sofort Vertrauen schaffen. Keine weitere Bank wurde abgewickelt. Das zeigt: Bei einer globalen Krise ist die Rettung durch den Staat das einzig wirksame Mittel.

Bei der Credit-Suisse-Krise lag keine weltweite Finanzkrise vor, sondern ein hausgemachtes Problem - eigentlich ideale Voraussetzungen für eine Abwicklung. Doch auch hier war das nicht realistisch. Warum? Weil der Bund dafür die Zustimmung aller Länder gebraucht hätte, in denen die Credit Suisse tätig war. Kein Finanzminister in der EU oder in den USA wäre bereit gewesen, sein Einverständnis zu geben. Es blieb nur die Option, die Bank zu retten oder einen Käufer zu finden. Alle anderen Optionen waren rein theoretisch.

Wieso nun dieser Vorstoss? Wenn schon die Geschichte zeigt, dass schlussendlich eine gravierende Krise nur mittels staatlichen Eingreifens geregelt werden kann und als Ultima Ratio immer eine TPO eingesetzt werden muss, wäre es doch an der Zeit, sich von der Illusion zu verabschieden, dass man durch eine Too-big-to-fail-Gesetzgebung oder durch andere Massnahmen, wie sie hier im Rat in den nächsten Monaten diskutiert werden, solche Krisen meistern könne.

Das vorliegende Postulat wünscht eigentlich nur eines: sich alle Optionen offenzuhalten, um in einer Krise angepasst und richtig handeln zu können, ohne Notrecht. Denn Notrecht ist ein schnelles Recht, und schnelles Recht weist immer gravierende Fehler auf. Dazu bedarf es einer gesetzlichen Grundlage, die in ruhigen Zeiten entwickelt werden könnte. Mein Vorstoss verlangt einzig, dass dies geprüft wird. Wer in ruhigen Zeiten nicht bereit ist, das Undenkbare zu denken und die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, darf sich nicht wundern, wenn er in Krisenzeiten Notrecht braucht und dabei möglicherweise Fehler entstehen. Wer diesen Prüfauftrag ablehnt, betreibt eine Vogel-Strauss-Politik. Gute Politik heisst, sich auf das Mögliche und das Unmögliche vorzubereiten. Genau das verlangt mein Vorstoss.

Klar ist, dass dieses Begehren bei unseren Grossbanken keine Begeisterungsstürme auslösen wird. Es ist nämlich erstmals mit Änderungen im strafrechtlichen und im aktienrechtlichen Bereich verknüpft. Hat es Sie nicht gestört, dass beim Niedergang der Credit Suisse bis heute kein einziges strafrechtliches Verfahren und kein einziges aktienrechtliches Verantwortlichkeitsverfahren eröffnet worden ist? Die einzigen Klagen, die hängig sind, betreffen die nachrangigen Anleihen, und diese richten sich gegen den Bund, nicht gegen die verantwortlichen Organe der Bank. Das ist völlig unhaltbar. Deshalb braucht es klare und sichtbare Massnahmen, die entwickelt werden können und die in einem ordentlichen Gesetzgebungsprozess vorbereitet werden könnten.

Die besten Argumente für mein Postulat entnehmen Sie dem Bericht des Bundesrates vom 10.[NB]April 2024 zur Bankenstabilität. Dort führt der Bundesrat unter 13.1.10.2 Folgendes [PAGE 133] aus: "Mit einer Übernahme der Credit Suisse hätte der Bund sämtliche Risiken der Bank und auch deren Führung übernehmen müssen. Gerade mit Blick auf die Bilanzgrösse der neuen UBS wäre künftig eine TPO mit enormen Risiken für den Staat verbunden." Meine Frage lautet: Wer trägt heute die Risiken, falls die UBS in Schwierigkeiten geraten sollte?

Unter 13.1.10.3, "Rechtliche und technische Fragen", fährt der Bundesrat sachlogisch fort: "Eine TPO wirft zahlreiche rechtliche und technische Fragen auf. Zu prüfen wäre etwa, ob eine TPO in verfassungsrechtlicher Hinsicht zulässig ist. Es wären aber auch zahlreiche Fragen auf Gesetzesstufe zu klären. Bei der Ausgestaltung einer TPO gäbe es sodann eine Vielzahl von technischen Fragen, die im Rahmen allfälliger weiterer Arbeiten vertieft geprüft werden müssten. Dazu gehört zum Beispiel die Frage, wer vor einer TPO Verluste tragen müsste [...]. Auch stellt sich die Frage nach der Bewertung der zu übernehmenden Einheit und der damit verbundenen Entschädigung für die bisherigen Eignerinnen und Eigner. Weitere Fragen betreffen beispielsweise Exitstrategien, die Eingliederung der Bank in die Bundesverwaltung oder die Steuerung der übernommenen Bank."

All das können Sie im Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität nachlesen. Es ist ein hervorragender Bericht, der jedoch klar aufzeigt, dass diese Arbeiten notwendig sind und vertieft vorgenommen werden müssen. Anschliessend entscheiden der Bundesrat und dieser Rat, ob es überhaupt eine TPO braucht oder nicht. Diese Prüfung jedoch im Hinblick auf eine mögliche nächste grosse Finanzkrise im Bankenbereich zu unterlassen, wäre sachlich nicht vertretbar.

Ich bitte Sie daher, dem Postulat zuzustimmen und es zu überweisen. Wahrscheinlich verlange ich einen Bericht, dessen Grundzüge in der Verwaltung bereits erarbeitet sind und der lediglich ergänzt werden müsste.