Binder Max · Nationalrat · 2004-05-07

Wortprotokoll

Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer

Loi fédérale sur les étrangers

[VS]

Art. 41

Antrag der Mehrheit

Abs. 1

.... haben Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung. (Rest streichen)

Abs. 2-4

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

[VS]

Antrag der Minderheit

(Hubmann, Bühlmann, Gross Andreas, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns, Vermot)

Abs. 1a

Ausländische Ehegatten von Schweizerinnen und Schweizern haben Anspruch auf eine fünfjährige Daueraufenthaltsbewilligung.

Abs. 2

....

a. die Verwandten in absteigender Linie ....

....

[VS]

Antrag der Minderheit

(Bühlmann, Garbani, Gross Andreas, Hubmann, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns, Vermot)

Abs. 3

Nach einem ordnungsgemässen Aufenthalt von zwei Jahren haben die Ehegatten Anspruch auf die Erteilung der Niederlassungsbewilligung.

[VS]

Antrag der Minderheit

(Vermot, Garbani, Hubmann, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns)

Abs. 4

Kinder unter 21 Jahren ....

[VS]

Antrag Hess Bernhard

Abs. 1

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 2

....

a. der Ehegatte und die Verwandten in absteigender Linie, die unter 16 Jahre alt sind ....

....

Schriftliche Begründung

Zu Absatz 1: Ein Familienverbund macht nur dann Sinn, wenn auch im Verbund zusammen gelebt wird.

Zu Absatz 2: Jugendliche über 16 Jahren, ohne Sprachkenntnisse, können sich in unsere Gemeinschaft nur noch sehr schlecht integrieren und finden oft nur ganz schwer - oder gar nicht - eine Lehrstelle.

[VS]

Antrag Vermot

Titel

Familienangehörige von Schweizerinnen und Schweizern sowie von Personen mit Niederlassungsbewilligung

Abs. 1

Ausländische Familienangehörige von Schweizerinnen und Schweizern sowie von Personen mit Niederlassungsbewilligung haben Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung.

Schriftliche Begründung

Postuliert wird eine Gleichstellung von Schweizer Bürgern und Bürgerinnen und Niedergelassenen mit EU-Bürgern und -Bürgerinnen. Die ursprüngliche Fassung von Artikel 41 bezweckte eine Gleichstellung von Schweizern und Schweizerinnen mit EU-Bürgern und -Bürgerinnen. Es ist nicht einzusehen, warum Niedergelassene in der Schweiz schlechter gestellt sein sollen als z. B. Kurzaufenthalter aus der EU. Niedergelassene sind nämlich nach dem bisherigen ausländerrechtlichen Rechtsverständnis Einheimische ohne Schweizer Pass. Gemäss der bisherigen Konzeption des Familiennachzugs, namentlich Artikel 42 AuG, wäre Niedergelassenen verwehrt, Verwandte in aufsteigender Linie nachzuziehen. Ein entsprechendes Recht steht aber beispielsweise Kurzaufenthaltern und Kurzaufenthalterinnen aus der EU ohne weiteres zu. Eine solche Ungleichbehandlung ist sachlich in keiner Weise zu rechtfertigen. Nicht einzusehen ist auch, weshalb Familienangehörige von Niedergelassenen, anders als solche von Schweizerinnen und Schweizern und von EU-Bürgern und -Bürgerinnen, nur dann einen Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung haben sollen, wenn sie mit der nachziehenden Person zusammenleben. Auch für diese Einschränkung der Lebensgestaltungsfreiheit für Ehepartner von Niedergelassenen aus Drittstaaten ist kein sachlicher Grund ersichtlich.

[VS]

Antrag Janiak

Abs. 2

....

a. der Ehepartner, registrierte gleichgeschlechtliche Partner und nichteheliche Lebenspartner sowie eigene Verwandte und diejenigen der Partner in absteigender Linie, die unter 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird.

....

Schriftliche Begründung

Mit dieser Formulierung werden registrierte gleichgeschlechtliche Partner und nichteheliche Lebenspartner mit Ehegatten gleichgestellt. Eine solche Gleichstellung resultiert aus Artikel 8 der Bundesverfassung und dem Partnerschaftsgesetz, das unser Rat ja bereits mit einer Anpassung des geltenden Artikels 17 Anag verabschiedet hat. Die Gleichstellung gleichgeschlechtlicher Partner ist jetzt im vorliegenden Gesetz zu regeln, um nicht ein bereits verabschiedetes Gesetz schon vor dem Inkrafttreten revidieren zu müssen.

Die Berücksichtigung auch von nichtehelichen Lebenspartnern entspricht im Übrigen der Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung, die der Rat der Europäischen Union am 22. September 2003 erlassen hat. Gemäss dieser Richtlinie soll nämlich auch nichtehelichen Lebenspartnern von Schweizern und Schweizerinnen oder Niedergelassenen, die nachweislich in einer auf Dauer angelegten Beziehung leben, der Nachzug analog den Ehepartnern bewilligt werden. Es ist nicht einzusehen, warum nicht auch die Schweiz bei der Neuregelung ihres Ausländerrechtes die EU-Richtlinie in eigenes Landesrecht überführen sollte. [PAGE 740]

Wichtiger Hinweis: Gemäss der Formulierung von Artikel 41 bereits in der Fassung des Bundesrates könnten Familienangehörige aus Drittstaaten unabhängig von ihrem aktuellen Aufenthaltsort in die Schweiz nachgezogen werden. Obwohl der Bundesrat bzw. die Verwaltung Artikel 41 dem Freizügigkeitsabkommen nachgebildet hatte, weil er eine Gleichstellung der Schweizer mit EU-Bürgerinnen beabsichtigte, führten die aktuelle Fassung des Familiennachzugs und selbstverständlich auch mein Abänderungsvorschlag zu einer Besserstellung (!) gegenüber EU-Bürgerinnen und -Bürgern. Dies resultiert aus der neuern EuGH-Rechtsprechung zum Familiennachzug, der sich das Schweizerische Bundesgericht mit Bezug auf die Anwendung des Personenfreizügigkeitsabkommens angeschlossen hat (Urteil des Bundesgerichtes vom 4. November 2003). Danach gilt die grosszügige Regelung des Familiennachzugs für Familienangehörige aus Drittstaaten nur dann, wenn sich diese in einem EU-Staat aufhalten. Anders ausgedrückt: Die Freizügigkeit gemäss Freizügigkeitsabkommen gilt nur innerhalb des EU-Binnenraums, nicht aber für den Zuzug in diesen! Gemäss dem Revisionsvorschlag im AuG wären Familienangehörige von Schweizern und Schweizerinnen indessen auch dann erleichtert nachzugsberechtigt, wenn sie sich in einem Drittstaat aufhalten. Aufgrund des Diskriminierungsverbotes gemäss Freizügigkeitsabkommen bzw. des Anspruchs auf Inländergleichbehandlung hätte die privilegierte Regelung des Familiennachzugs durch Schweizer und Schweizerinnen Reflexwirkungen für EU-Bürger und -Bürgerinnen. Auch diese könnten ihre Familienangehörigen aus eben diesen Drittstaaten nachziehen, d. h. nicht erst dann, wenn sie sich bereits rechtmässig oder sogar dauerhaft in einem EU-Staat aufhalten.

[VS]

Antrag Stamm

Abs. 2

....

a. .... Linie, die unter 18 Jahre alt sind; (Rest des Buchstabens streichen)

....

Schriftliche Begründung

Das vorgeschlagene Alter von 21 Jahren erscheint im Kontext willkürlich, dagegen entspricht das Alter von 18 Jahren dem Mündigkeitsalter und ist daher in der Definition der Verwandtschaft zu verwenden.

Mit dem Zusatz der Unterhaltsgewährung wird das formulierte Kriterium ausgehöhlt und potenziellem Missbrauch Raum gelassen. Er ist daher zu streichen.

[VS]

Antrag Freysinger

Abs. 4

Streichen

Schriftliche Begründung

Mit dieser Bestimmung wird Kindern und Jugendlichen, auch wenn sie ihren Eltern erst im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz folgen, eine längerfristige Aufenthaltsgenehmigung zugesprochen als dem ausländischen Elternteil. Diese Ungleichbehandlung ist schwer erklärbar und daher zu streichen.

[VS]

Antrag Müller Philipp

Abs. 1

Ausländische Ehegatten und ledige Kinder unter 18 Jahren von Schweizerinnen und Schweizern haben Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wenn sie mit diesen zusammenwohnen.

Abs. 2

Streichen

Abs. 3

Nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren haben die Ehegatten und die Kinder Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung.

Abs. 4

Kinder unter 12 Jahren haben Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung ohne Einhaltung einer fünfjährigen Wartefrist.

Abs. 5

Weiter gehende Ansprüche richten sich nach dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen) oder dem Abkommen vom 21. Juni 2001 zur Änderung des Übereinkommens vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (Efta-Übereinkommen), sofern die ausländischen Familienangehörigen der Schweizerin oder des Schweizers zuvor in einem Mitgliedstaat des Freizügigkeitsabkommens oder des Efta-Übereinkommens nach nationalem Recht eine Anwesenheitsberechtigung erlangt haben.

Schriftliche Begründung

Zu Absatz 1: Zur rechtsgleichen Behandlung von Schweizern bzw. der Limitierung des Nachzugsalters für Kinder auf 18 Jahre: Das Bundesgericht hatte sich am 17. Januar 2003 mit der Frage auseinander zu setzen, wann sich Schweizer auf das FZA berufen können und wann nicht, wenn sie Familienangehörige aus Drittstaaten nachziehen wollen (BGE 129 II 249). Die Kommissionsmehrheit hat dem Urteil aus Lausanne in seiner Sitzung vom 24. Oktober 2003 Rechnung getragen.

Zwischenzeitlich hatte sich aber das Bundesgericht erneut mit Fällen zu befassen, wo argumentiert wurde, dass Schweizer schon aus Gründen der Rechtsgleichheit und entgegen der Rechtsprechung in BGE 129 II 249 beim Familiennachzug in den Genuss des FZA kommen müssten.

Im zur Publikation gelangenden Urteil 2A.91/2003 vom 4. November 2003 gelangte das Bundesgericht unter Hinweis auf ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 23. September 2003 indessen zum Schluss, dass die Familiennachzugsregelung des FZA nur auf Personen zur Anwendung gelangen kann, die zuvor in einem Mitgliedstaat des FZA nach dortigem nationalem Recht eine Anwesenheitsberechtigung erlangt haben.

Das Bundesgericht folgerte daraus, dass eine analoge Anwendung der Familiennachzugsregelung des FZA aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung damit von vornherein nur in Fällen in Betracht kommen kann, in denen Schweizer ausländische Familienangehörige aus Mitgliedstaaten der EG in die Schweiz nachziehen wollen, nicht dagegen in Fällen, wo es um den Nachzug eines Familienmitglieds aus einem Drittstaat gehe, wofür sich auch in der Schweiz aufenthaltsberechtigte Angehörige aus EG-Staaten nicht auf das FZA berufen können. Das Bundesgericht wies in diesem Fall die Beschwerde einer Slowakin ab, die mit einem in der Schweiz niedergelassenen Italiener verheiratet ist und die ihren aus einer früheren Beziehung stammenden slowakischen Sohn nachziehen wollte.

Diese neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche sich derjenigen des EuGH integral anschliesst, ist ins AuG zu übernehmen. Da die Integrationsproblematik beim Familiennachzug von ausländischen Kindern durch Schweizer gleich ist, wie wenn niedergelassene Ausländer ihre Kinder nachziehen, rechtfertigt es sich, bei der Familiennachzugsregelung eine identische Lösung zu implementieren. So wird auch dem Rechtsgleichheitsgebot vollumfänglich Nachachtung verschafft.

Eine Sonderregelung für Schweizer (z. B. durch Konzessionen beim Höchstalter) drängt sich nicht auf. Andernfalls würde das Integrationskonzept nicht mehr rechtsgleich gehandhabt. Gestützt wird diese Argumentation auch durch ein Rundschreiben des IMES vom 16. Januar 2004.

Das Bundesgericht hat zwar in seinem Urteil 2A.457/2003 vom 16. Januar 2004 eine vorübergehende Inländerdiskriminierung beim Familiennachzug als rechtmässig erachtet. Es sei Aufgabe des Parlamentes, diese Ungleichbehandlung zu beseitigen, was mit Artikel 41 Absätze 1 bis 5 in der vorgeschlagenen Fassung der Fall ist.

Durch die jüngste Rechtsprechung des EuGH und des Bundesgerichtes ist diese Ungleichbehandlung aber beseitigt, da z. B. auch der in der Schweiz anwesenheitsberechtigte deutsche Staatsangehörige, der seine aus einem Drittstaat stammenden Familienangehörigen nachziehen will, wenn [PAGE 741] diese noch nie in der EG anwesenheitsberechtigt waren, gleich wie der Schweizer behandelt wird (vgl. nochmals BGE 2A.91/2003 vom 4. November 2003, wo das Bundesgericht auf die Rechtsprechung des EuGH Bezug nimmt).

Das Bundesgericht und der EuGH sind sich somit resultatmässig einig, dass das innerstaatliche Familiennachzugsrecht nicht durch eine large Auslegung des FZA ausgehöhlt werden darf. Eine Veranlassung, über die Rechtsprechung des EuGH und des Bundesgerichtes hinaus zu legiferieren, ist daher nicht gegeben.

Zum Erfordernis des Zusammenwohnens: Um die Zahl von Aufenthaltsehen oder rechtsmissbräuchlich aufrechterhaltenen schweizerisch-ausländischen Ehen zu minimieren, ist das Erfordernis des Zusammenwohnens gemäss bundesrätlichem Entwurf zu belassen. Daher ist in Artikel 48 (Ausnahmen vom Zusammenwohnen) wieder der Verweis auf Artikel 41 aufzunehmen.

Für das Erfordernis des Zusammenwohnens haben sich im Rahmen der Vernehmlassung zudem zwölf Kantone ausgesprochen, dagegen waren nur deren vier.

Zu Absatz 2: Die Definition der Familienangehörigen (Abs. 2 im bundesrätlichen Entwurf) kann gestrichen werden, da in Absatz 5 (neue Fassung) der Verweis auf das FZA und das Efta-Übereinkommen gemacht wird.

In den beiden Abkommen finden sich dann die materiellen Voraussetzungen für den Familiennachzug in auf- und absteigender Linie. Die Wiederholung der Definition der Familienangehörigen im nationalen Recht erübrigt sich aber angesichts der derogatorischen - also der gesetzesaufhebenden - Kraft der beiden Abkommen. Der Gesetzgeber hat bekanntlich ja auch auf eine formelle Überführung des FZA in ein Bundesgesetz verzichtet.

Härtefälle bei der Übersiedlung von betagten Eltern oder Schwiegereltern können im Übrigen nach wie vor im Rahmen von Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b und allenfalls gestützt auf Artikel 8 EMRK (BGE 120 Ib 257) geregelt werden.

Zu Absatz 3: Es handelt sich um eine redaktionelle Anpassung als Folge von Absatz 1.

Zu Absatz 4: Für einen möglichst frühen Nachzug der Kinder ist ein Integrationsanreiz zu schaffen, sodass die Kinder mindestens die Hälfte der obligatorischen Schulzeit in der Schweiz absolvieren. Dies kann aber nicht mit einem Malussystem erreicht werden, da Artikel 8 EMRK und die zugehörige Rechtsprechung den Nachzug von Kindern bis zum 18. Altersjahr schützen.

Ein möglichst früher Nachzug kann nur über ein Bonussystem - also eine rechtliche Besserstellung als Anreiz - gefördert werden. Dies ist möglich, wenn nachgezogenen Kindern mit einem Höchstalter von 12 Jahren nicht eine Aufenthalts-, sondern direkt eine Niederlassungsbewilligung erteilt wird. Die Integrationschancen werden dadurch erheblich verbessert (vgl. zum Beispiel BGE 2A.101/2002 vom 17. Juli 2002, E. 2.3, wo das Bundesgericht bei 15- und 16-jährigen Jugendlichen von erheblichen Integrationsschwierigkeiten ausgeht).

Zudem spielt auch bei der aktuellen Revision des Bürgerrechtes die Absolvierung von fünf Jahren der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz eine zentrale Rolle, was ein Zuwanderungsalter von 12 Jahren voraussetzt.

Ich verweise in diesem Zusammenhang auf Artikel 28a Absatz 1 Buchstabe a des revidierten Bürgerrechtsgesetzes betreffend die erleichterte Einbürgerung junger Ausländer der zweiten Generation und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des revidierten Bürgerrechtsgesetzes betreffend Bürgerrechtserwerb von Ausländern der dritten Generation.

Auch bei der Beratung des neuen Berufsbildungsgesetzes ist deutlich zum Ausdruck gekommen, dass der Nachzug von Kindern wenn immer möglich in einem Alter erfolgen soll, dass es diesen möglich ist, in die berufliche Grundbildung einzusteigen. Dies setzt aber voraus, dass die nachzuziehenden Kinder mindestens die Hälfte der obligatorischen Schulzeit in der Schweiz verbringen können. Aufgrund dieser Erkenntnis hat das Parlament im Anhang zum Berufsbildungsgesetz einen neuen Artikel 17 Absatz 2bis beschlossen, der wie folgt lautet: "Hinsichtlich der Bewilligung des Nachzugs von ledigen Kindern unter 18 Jahren von Inhabern einer Aufenthaltsbewilligung regelt der Bundesrat die notwendigen Bewilligungsvoraussetzungen, -auflagen und -bedingungen in der Weise, dass jedenfalls die berufliche Grundbildung dieser Kinder gewährleistet ist."

Das Parlament hat also bereits bei zwei Gesetzeserlassen klar und deutlich zum Ausdruck gebracht, dass der Nachzug von Kindern möglichst früh erfolgen soll, um die Integrationschancen erheblich zu verbessern.

Erwähnenswert ist auch, dass in Deutschland bei der Diskussion um ein neues Zuwanderungsgesetz die Regierung das Nachzugsalter für Kinder auf 12 Jahre festlegen will, während die Opposition gar fordert, das Höchstalter für nachfolgende Kinder sei auf 10 Jahre festzusetzen.

Zu Absatz 5: Gemäss Absatz 1.