Schmid-Sutter Carlo · Ständerat · 2004-10-07

Wortprotokoll

Ich entschuldige mich dafür, dass ich den Gottesdienst einmal mehr störe. Aber ich kann Sie nicht davon dispensieren, mich bei allen solchen Veranstaltungen anhören zu müssen. Ich würde sonst durch Unterlassung sündigen.

Ich habe Ihnen den Antrag gestellt, auf diese Vorlage nicht einzutreten, und dies aus folgenden Gründen:

1. Diese Charta ist überflüssig für die Schweiz. Die Gemeindeautonomie ist in der Schweiz gut verankert. Seit jeher war sie ein ungeschriebenes Verfassungsrecht; seit der Nachführung der Bundesverfassung ist sie geschriebenes Verfassungsrecht. Der Inhalt der Gemeindeautonomie hat sich seit jeher nach Massgabe des kantonalen Rechtes bestimmt. Wir haben hinsichtlich der Gemeindeautonomie einen Stand erreicht, den andere erst noch erreichen müssen. Wir brauchen daher diese Charta nicht.

2. Nun höre ich sofort den Einwand: Warum soll man gegen einen Vertrag opponieren, den man ja erfüllt, der keine neuen Verpflichtungen bringt, die wir nicht erfüllen könnten? Die Antwort auf diese Frage ist einfach: Mit jedem normativen Völkerrechtsvertrag betreiben wir Gesetzgebung am Volke vorbei - was mir an sich schon zuwider ist und insbesondere dann, wenn man einen solchen Vertrag dem Staatsvertragsreferendum entzieht. Das ist umso bedenklicher, als wir dem Volk mit jedem völkerrechtlichen Vertrag einen Teil seiner Souveränität entziehen und auf den Bundesrat übertragen. Es stimmt, die vertraglichen Verpflichtungen können wir heute erfüllen; was wir aber mit der Vertragsunterzeichnung verlieren, ist die Freiheit des Volkes, [PAGE 629] in Zukunft anders zu legiferieren, als der Vertrag dies vorsieht oder zulässt. Wir sind gebunden und haben keine Möglichkeit im innerstaatlichen Recht, auf einen einmal gefällten Entscheid zurückzukommen und anders zu legiferieren.

3. Gegen dieses Argument wird man mir entgegnen, der Vertrag sei kündbar. Die Antwort darauf ist ja auch bekannt: Der Vertrag ist zwar kündbar, aber nur durch den Bundesrat. Weder das Volk noch das Parlament kann den Bundesrat zwingen, den Vertrag zu kündigen. Wir haben keine Möglichkeit, während der laufenden Legislatur Sanktionen gegen den Bundesrat zu ergreifen. Ich habe noch keinen Vertrag gesehen, den der Bundesrat aus politischen Gründen gekündigt hätte. Er wird dies nicht tun. Mit anderen Worten: Was Sie heute beschliessen, wird auf ewige Zeiten Recht sein, mindestens solange dieser Vertrag besteht. Das Volk wird daran nichts mehr ändern können.

4. Sie werden mir vorhalten, dass ich einem kleinen Geschäft eine viel zu grosse Bedeutung verschaffe. Dagegen: Es geht mir ums Prinzip, wie bei der Alpenkonvention, wie bei einer ganzen Anzahl internationaler Verträge, die ich in diesem Rate bekämpft habe.

5. Sie werden mir vorhalten, dass die internationale Solidarität die Unterzeichnung dieser Verträge erfordere. Die Sorge um unsere schweizerische Bevölkerung sollte in unserer politischen Tätigkeit einen höheren Stellenwert haben als die internationale Solidarität. Nur zur Erinnerung: Das erste Zusatzprotokoll zur EMRK ist Anfang der Achtzigerjahre vom Bundesrat den Kantonen in die Vernehmlassung gegeben worden mit der Bemerkung, man wolle dies vorbehaltlos unterzeichnen. Das hat mich damals gelehrt, was wir - die Schweizer und ihre Institutionen - dem Bundesrat dann, wenn es um die internationale Solidarität geht, wert sind. Es ist nämlich damals niemandem aufgefallen, weder dem Bundesrat noch seiner Verwaltung, dass mit der Genehmigung dieses ersten Zusatzprotokolls die Gemeindeversammlungen schlagartig illegal geworden wären. Es hat den kleinen Kanton Appenzell Innerrhoden gebraucht, um den Bundesrat darauf aufmerksam zu machen. Es sei denn, man hätte damals versucht, diese hinterwäldlerischen Atavismen auf kaltem Wege auszurotten. Ich bin der Auffassung, dass wir mit dem Begriff der internationalen Solidarität aufpassen müssen, dass wir nicht eigenes Hochzuhaltendes an Institutionen unserer Eidgenossenschaft preisgeben.

6. Sie werden mir entgegenhalten, dass die Kantonsregierungen, die KdK, auch für die Ratifizierung dieses Vertrages sind. Da muss ich Ihnen sagen: Ich verstehe es nicht. Gerade in diesem Punkt begreife ich die Haltung der Kantonsregierungen nicht. Sie haben zu Beginn der Diskussion um dieses Geschäft ganz klar die Bedingung gestellt, dass sie nur dann dieser Charta zustimmen werden, wenn die unmittelbare Anwendbarkeit der Charta-Bestimmungen ausgeschlossen werden kann. In völliger Offenheit hat der Bundesrat die Kantonsregierungen darauf hingewiesen, dass das nicht möglich ist.

Die schweizerische Rechtsordnung kennt das System des Monismus. Mit Inkrafttreten eines völkerrechtlichen Vertrages werden seine Bestimmungen sofort und unmittelbar Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung, mit der Konsequenz, dass so genannt unmittelbar anwendbare Bestimmungen der bundesgerichtlichen Interpretation und Jurisdiktion unterstellt sind. Das schafft Probleme. Wir können a priori als Parlament gar nie zuverlässig bestimmen - aber auch der Bundesrat nicht -, welche Bestimmungen denn eines Tages vom Bundesgericht als unmittelbar anwendbar erklärt werden und welche nicht. Daran ändert auch nichts, dass der Bundesrat in seiner Botschaft aufzählt, welche Bestimmungen nach seiner Auffassung unmittelbar anwendbar sind oder nicht. Ich anerkenne ausdrücklich, dass er in seiner Botschaft auch sagt, dass er nicht ausschliessen könne, dass noch andere Bestimmungen unmittelbar anwendbar seien. Das bedeutet, der Monismus führt dazu, dass wir mit Annahme eines internationalen Vertrages eine a priorische Rechtsunsicherheit schaffen, die so lange dauert, bis das Bundesgericht entschieden hat. Das ist ein Zustand, den wir im innerstaatlichen Recht auf Bundesebene so nicht kennen.

Kommt ein Zweites dazu: Wenn das Bundesgericht im innerstaatlichen Recht einer Bestimmung eine Auslegung gibt, die der Gesetzgeber nicht wollte - zum Beispiel den Begriff "Öffentlichkeit" anders definiert, als wir es seinerzeit wollten -, so hat es der Gesetzgeber heute innerstaatlich in der Hand, das Recht so abzuändern, dass es seinen Intentionen entspricht, und es so präzise zu fassen, dass auch das Bundesgericht von dieser Interpretation nicht abweichen kann. Bei internationalen Verträgen besteht diese Möglichkeit nicht. Wenn das Bundesgericht gesagt hat, eine Bestimmung sei "self-executing", dann können wir alle Wände hoch und den Bundesrat in seiner Botschaft zitieren, so lange wir wollen, das nützt gar nichts mehr. Wenn wir hingehen und sagen, eine Bestimmung habe diese und jene Bedeutung, und das Bundesgericht sagt, es habe eine andere, dann sind uns die Hände gebunden; wir können das nicht mehr korrigieren. Weswegen nun die Kantonsregierungen in einem für sie zentralen Bereich, nämlich der Definition der Gemeindeautonomie mit allen ihren Konsequenzen, von ihrer klaren Vorstellung abgewichen sind, weswegen sie an diesem Grundsatz nicht festhalten, kann ich als regierender Landammann eines Kantons nicht verstehen. Ich bin der Auffassung, wir sollten in diesem Bereich einmal einen Marschhalt einlegen.

Wir sollten überlegen, ob es nicht sinnvoller wäre, jetzt - gerade auch mit Blick auf eine ganze Anzahl vielfältiger Verträge, die auf uns zukommen und die uns auch hinsichtlich der weiteren Entwicklung noch beschäftigen werden - von diesem System des Monismus abzuweichen und das System des Dualismus einzuführen, wie es Deutschland kennt. Das heisst, dass mit der Annahme international-rechtlicher Verträge nicht mehr eine unverzügliche, ohne Umsetzungsgesetze direkt eintretende Anwendbarkeit dieser Vertragsbestimmungen in unser schweizerisches Recht eingeführt wird, sondern dass wir dazu Umsetzungsgesetze brauchen, in denen wir sagen, was wir meinen, und die dann auch für die Gerichte anwendbar und verbindlich sind.

Das sind die Gründe, die mich bewogen haben, einen Nichteintretensantrag zu stellen. Wenn Sie ihm folgen, kann man die ganze Frage Monismus/Dualismus - gerade auch mit Blick auf die "Bilateralen II" - noch anschauen. Ich glaube, wir sind uns das selbst schuldig, und ich bitte Sie, meinem Antrag zuzustimmen.