Stähelin Philipp · Ständerat · 2004-11-30

Wortprotokoll

Wir haben bereits bei der allgemeinen Aussprache heute Morgen einlässlich insbesondere auch zu Schengen/Dublin gesprochen, ich darf mich deshalb bei diesem separaten Eintreten etwas kürzer halten. Ich werde Sie dabei zuerst über die zu genehmigenden Staatsverträge und Gesetze informieren; anschliessend möchte ich auf die wichtigsten Inhalte von Schengen/Dublin eingehen.

Folgende Staatsverträge werden Ihnen zur Genehmigung unterbreitet:

1. das Assoziierungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU im Bereich Schengen;

2. das Assoziierungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU im Bereich Dublin;

3. ein Abkommen zwischen der Schweiz und den beiden anderen assoziierten Staaten Norwegen und Island, um die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU auf diese beiden Staaten auszudehnen;

4. ein Briefwechsel zwischen der Schweiz und der EU über die Teilnahme der Schweiz an Ausschüssen, welche die Europäische Kommission bei der Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse unterstützen.

Ein weiteres Abkommen mit Dänemark über eine Zusammenarbeit im Bereich Schengen liegt erst im Entwurf vor. Der Genehmigungsbeschluss ermächtigt den Bundesrat, dieses Abkommen und ein Protokoll zu Dänemark im Bereich Dublin abzuschliessen. Beide Verträge sind inhaltlich dem Abkommen mit Norwegen und Island angeglichen.

Die Vorlage sieht zudem Änderungen in neun Bundesgesetzen vor: Dies sind insbesondere das Ausländergesetz, das Asylgesetz, das Waffengesetz und das Steuerharmonisierungsgesetz. Bei den Gesetzesänderungen ging die Kommission nach dem Grundsatz vor, dass nur geändert wird, was aufgrund von Schengen/Dublin zwingend geändert werden muss. In diversen Gesetzen sind parallel grössere Revisionen im Gange. Die nun hier vorgeschlagenen Änderungen basieren aber auf der heute geltenden Version, weil die generellen Revisionen eben noch am Laufen sind. Änderungsbegehren, die über Schengen/Dublin hinausgehen, müssen über diese parallel laufenden Revisionen erfolgen und berühren oder belasten die heutige Vorlage bewusst nicht.

Noch nicht Gegenstand dieser Vorlage ist der Beitritt zum Übereinkommen von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen. Die entsprechende Botschaft wird von unserer SGK behandelt. Das Abkommen steht nun auch im formellen Zusammenhang mit Schengen, wird aber materiell von der Schweiz bereits erfüllt - deshalb dieses Vorgehen.

Zum Inhaltlichen: Die Kommission hat die Vorlage sehr gründlich geprüft. Wir haben Hearings mit Vertretern [PAGE 685] verschiedener interessierter Kreise durchgeführt, mit den Kantonen, der Wirtschaft, den Gewerkschaften und nicht zuletzt auch - ich habe als OK-Präsident des Eidgenössischen Schützenfestes des nächsten Jahres hier Interessen - den Schützen. Die Befragten haben sich übereinstimmend positiv zu Schengen/Dublin geäussert - nicht alle gleich in der Tonlage, aber alle schliesslich übereinstimmend positiv.

Unsere Kommission hat dann an den Gesetzesvorlagen einzelne Änderungen vorgenommen, diese sind weitgehend redaktioneller Natur. Schengen bedeutet grundsätzlich den Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen. Für die Schweiz bleibt jedoch der Sonderfall, dass weiterhin Zollkontrollen an den Grenzen durchgeführt werden, da die Schweiz mit der EU keine Zollunion bildet. An unseren Grenzen ändert sich deshalb faktisch kaum etwas.

Bund und Kantone haben sich grundsätzlich über eine Arbeitsteilung für allfällige Kontrollen hinter den Grenzen geeinigt, und zwar auf eine Weise, mit der die kantonale Polizeihoheit gewahrt bleibt. Das Grenzwachtkorps wird dabei den Kantonen gewissermassen zur Zusammenarbeit zugewiesen. Die strategische Verantwortung für seinen Einsatz liegt bei den Kantonen, administrativ bleibt es aber dem Bund unterstellt. Die Kantone sind bereit, die sich aus Schengen ergebenden Verantwortungen zu übernehmen. Sie schliessen mit dem Grenzwachtkorps über dessen Polizeiaufgaben Verträge ab. Bereits jetzt sind mit den 15 Grenzkantonen 14 schriftliche Verträge abgeschlossen, und mit Zürich besteht eine mündliche Vereinbarung. Diese Verträge sind nun entsprechend den neuen Gegebenheiten zu überarbeiten, wobei sich aber materiell keine Schwierigkeiten mehr ergeben sollten. Aus der Sicht der Kommission wird dem Bundesrat empfohlen, hierbei eine verstärkte Koordination anzustreben. Eine gesetzliche Grundlage sieht im Übrigen Artikel 97 des neuen Zollgesetzes vor.

Im Zusammenhang mit der verstärkten Kontrolle im Landesinnern stellt sich auch die Frage der Einführung einer Ausweispflicht, und das auch für Schweizer. Die Kommission hat sich vergewissert, dass sich eine solche aus Schengen/Dublin nicht ableiten lässt.

Die Polizeibehörden und das Grenzwachtkorps erwarten grosse Vorteile vom sogenannten Schengener Informationssystem, dem SIS. Diese polizeiliche Fahndungsdatenbank erlaubt es, europaweit und ohne Zeitverlust nach Verbrechern, gestohlenen Fahrzeugen, Waffen usw. zu fahnden. Wir haben heute Morgen auch schon von diesem Punkt gesprochen. Die Erfahrungen der bisherigen Schengen-Mitgliedstaaten zeigen, dass die Schengener Zusammenarbeit übereinstimmend als klarer Gewinn für die Sicherheit empfunden wird. Das nun vorliegende Abkommen bietet unserem Land wohl auf längere Sicht die einzige Möglichkeit, sich an der bestehenden und künftigen gesamteuropäischen Polizeizusammenarbeit zu beteiligen.

Bisher findet zwar, über deutsche und österreichische Kanäle vor allem, bereits ein gewisser SIS-Zugang statt. Da er aber nicht online erfolgen kann, ergeben sich Verzögerungen von zwei, drei Tagen mit all ihren Folgen. Obwohl wir also durchaus ein gutes Verhältnis zu unseren Nachbarstaaten und auch Polizeiübereinkommen haben, ist Handlungsbedarf gegeben.

Das Übereinkommen von Dublin regelt, welcher Vertragsstaat für die Behandlung eines Asylgesuchs zuständig ist. Das sogenannte Erstasylland muss gemäss Dublin die Durchführung des ganzen Asylverfahrens übernehmen und bei einem positiven Ausgang den Aufenthalt des Asylsuchenden regeln. Bei einem negativen Ausgang muss der Staat die Wegweisung und Rückführung organisieren und die Kosten dafür tragen. Solange sich die Schweiz nicht dieser Zusammenarbeit anschliesst, ist sie die einzige Alternative für abgewiesene Asylbewerber in Europa. Die Vorteile einer Assoziierung der Schweiz an die Dubliner Zusammenarbeit liegen deshalb auf der Hand. Es genügt ein Blick auf die Landkarte, um sich davon überzeugen zu lassen. Die Schweiz dürfte in wenigen Fällen der zuständige Staat sein. Der Bund erwartet grössere Einsparungen in diesem Zusammenhang.

Gleichzeitig erlaubt Dublin auch, unsere humanitäre Tradition aufrechtzuerhalten. Jeder Asylbewerber hat die Chance, ein - aber eben nur ein - Asylgesuch in Europa zu stellen. Zwar gestaltet jeder Staat auch innerhalb Dublins seine Asylpolitik selbst, und auch die Schweiz wird ihre asylpolitische Attraktivität nach wie vor selbst bestimmen. Aber gleichzeitig steht hier unser ganzer Kontinent vor den gleichen migrationspolitischen Herausforderungen, und diese sind erfolgreich wohl nur gemeinsam anzugehen.

Schengen/Dublin hat auch bedeutende wirtschaftliche Vorteile für die Schweiz. Unsere Tourismusindustrie erwartet eine markante Umsatzsteigerung dank dem Schengen-Visum. Auch davon haben wir heute bereits ausgiebig gesprochen. Eine einseitige Anerkennung der EU-Visa - das haben wir heute auch vernommen - würde wohl kaum genügen, da die EU umgekehrt schweizerische Visa wohl kaum einfach akzeptieren würde. Das bedeutet, dass dann die Rückkehr oder die Ausreise von der Schweiz in das EU-Ausland eben schwierig werden könnte. Das wiederum könnte verhindern, dass die Schweiz von Reisegruppen und Reisearrangements überhaupt berücksichtigt würde.

Es ist unseren Unterhändlern auch gelungen, das Bankgeheimnis im Bereich der direkten Steuern zeitlich unbeschränkt abzusichern. Last, but not least verhindert unsere Mitwirkung an Schengen/Dublin, dass der Personenverkehr an unseren Grenzen durch systematische Personenkontrollen beeinträchtigt wird. Was dies bedeuten könnte, haben wir ja dieses Jahr erfahren müssen.

Bei der Anpassung des Waffenrechtes an Schengen/Dublin nimmt die Kommission Rücksicht auf Sportschützen, Jäger und Waffensammler und nimmt diese von der expliziten Angabe eines Erwerbsgrundes aus. Jäger, Schützen und Waffensammler werden - soweit es sich überhaupt um waffenerwerbsscheinpflichtige Waffen handelt - auch in Zukunft ohne Probleme einen solchen Erwerbsschein erhalten, wenn sie die gesetzlichen Vorschriften erfüllen. Von einer Entwaffnung oder gar einer Kriminalisierung der Bürger kann keine Rede sein. Im Grunde genommen wird einzig die Privilegierung des privaten Erwerbs gegenüber dem Erwerb von Waffen im gewerbsmässigen Handel aufgehoben.

Schengen/Dublin verleiht der Schweiz das Recht, in wichtigen Fragen der Sicherheit und des Asyls, die uns ohnehin betreffen, auf europäischer Ebene mitzureden, wenn auch nicht mitzubestimmen. Das Dossier präjudiziert weitere europapolitische Entscheide in keiner Weise. Sowohl EU-Befürworter als auch EU-Gegner können für diese Vorlage sein; den Vertretern des bilateralen Weges entspricht sie.

Die Schweiz hat heute die Chance, an Schengen/Dublin mitzumachen, ohne isoliert zu werden, aber auch ohne ihre souveränen Entscheidungsrechte formell preiszugeben. Dabei möchte ich nicht verhehlen, dass der Schweiz mit dem Opting-out beim Bankgeheimnis und der freiwilligen Übernahme von Weiterentwicklungen des künftigen Schengener Acquis zwei gewichtige Ausnahmen gelungen sind. Der faktische Druck allerdings, umfassend mitzumachen, könnte gross werden. Trotzdem ist Schengen/Dublin eine logische Fortsetzung des bilateralen Weges, und zwar um einen wichtigen Schritt, den viele noch vor kurzer Zeit als nicht machbar erachteten. Wir haben eine vertragliche Regelung, eine Assoziierung, erreicht, ohne den Schritt zum Beitritt zu Schengen/Dublin zu tun.

Die Kommission hat auch die Frage geprüft, ob Schengen/Dublin dem obligatorischen Referendum unterstellt werden solle; ihr lag ein entsprechender Antrag vor, der ja vom Antragsteller auch im Plenum eingebracht werden wird. Die Kommission war mit grosser Mehrheit der Ansicht, dass unsere Verfassung im Fall von Schengen/Dublin das fakultative Referendum vorsieht. Die Voraussetzungen für das obligatorische Referendum nach Artikel 140 der Bundesverfassung - "Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften" - sind nach Meinung der Kommission hier klar nicht erfüllt. Es wurde auch die Frage eines Referendums sui generis geprüft. Diesbezüglich kam die Kommission zum Schluss, dass es nicht angehen kann, unsere demokratischen Instrumente hier auch [PAGE 686] für politische Zwecke einzusetzen. Auch Staatsrechtler wie unser ehemaliger Ratskollege Professor René Rhinow sagen klipp und klar, ein fakultatives obligatorisches Referendum gebe es nicht.

Parlament und Stimmvolk haben 1999 eine Verfassung verabschiedet, welche klare Voraussetzungen für das obligatorische Referendum vorsieht. Es wurde bewusst darauf verzichtet, eine Art Plebiszit einzuführen, wonach jede politische Seite eine Vorlage dem obligatorischen Referendum und damit dem doppelten Mehr unterstellen kann. Ich weise mit Nachdruck darauf hin, dass der Entscheid über diese Frage auch Auswirkungen auf andere Vorlagen in der Zukunft haben kann. Wir werden aber in der Detailberatung auf diese Problematik zurückkommen.

Die Kommission hat sich aus all diesen Gründen ohne Gegenstimme für die Assoziierung der Schweiz an das europäische Polizei- und Asylabkommen Schengen/Dublin ausgesprochen.

Sie beantragt Ihnen, auf die Vorlage einzutreten.