Villiger Kaspar · Bundesrat · 2003-06-19

Wortprotokoll

Wir befinden uns hier bei einem Kernelement der Reform. Finanziell umfasst es ein sehr grosses Volumen von ungefähr 1,8 Milliarden Franken. Ich muss Ihnen sagen, wenn Sie sich hier nicht für die Kantonalisierung entscheiden, wird das Projekt nicht umsetzbar sein - das ist völlig klar -, weil dann die Finanzströme, die ganzen Berechnungen, nicht mehr stimmen, das Volumen nicht ausreicht und sich die Kantone von diesem partnerschaftlichen Projekt verabschieden werden. Ich muss umgekehrt sagen, dass natürlich niemand in diesem Lande will, dass die Aufgabe, um die es hier geht, nachher schlechter gelöst wird. Das ist auch der Grund dafür, dass kein einziger Bereich derart intensiv bearbeitet worden ist wie jener der kollektiven IV-Leistungen.

Bevor das Konzept vorlag, haben unzählige Sitzungen auf technischer und politischer Ebene stattgefunden, unter Einschluss auch der Direktbetroffenen. Wir sind der Meinung, das Resultat lasse sich sehen. Ich bin sogar der Meinung, wir gingen an die Grenzen dessen, was wir bei der Kantonalisierung mit den flankierenden Massnahmen eigentlich noch verantworten können. Aber ich stehe dazu. Ich werde sogar noch weiter gehen und Ihnen nachher empfehlen, den Eventualantrag Gross Jost anzunehmen, obwohl die Kommission mit Stichentscheid anders entschieden hat - ich habe das alles noch einmal vertieft geprüft.

Wir wissen, dass hier vor allem die Verbände opponieren. Ich fürchte, dass sie eigentlich die Chance nicht sehen, die in diesem Konzept hier liegt. Ich bin der Meinung, es werde hier zum Teil dramatisiert, vielleicht da und dort auch ein bisschen polemisiert und viel behauptet. Es geht also überhaupt nicht darum, auf dem Buckel der Behinderten sparen zu wollen, sondern wir wollen auch hier versuchen, das Gesamtsystem effizienter und wirksamer auszugestalten.

Dafür gibt es einige Leitplanken: In Absatz 1 halten wir fest, dass der Bund für die individuellen Leistungen gemäss IVG die volle Verantwortung trägt. Das geht jetzt eigentlich in der Gegenrichtung nach oben; demzufolge entfallen die heutigen Kantonsbeiträge. In Absatz 2 halten wir fest, dass die Kantone die Eingliederung der Behinderten fördern, namentlich durch Beiträge an den Bau und den Betrieb der entsprechenden Institutionen. Das ist eben genau das, was unten, beim Kanton, in der Nähe ist, was er auch bestens beurteilen kann. Es geht aber nicht nur um eine Zuständigkeitsklausel, sondern es ist ein verfassungsrechtlicher Auftrag an die Kantone. Ich gehe immer noch davon aus, dass es eine Pflicht für die Kantone ist, wenn die Verfassung unseren Kantonen etwas überbindet. Es ist nicht etwas, was sie dann nach ihrem Gusto machen können oder auch nicht. Das wird auf dem Weg der Gesetzgebung zu präzisieren sein.

Die Kantone werden hier auch zur interkantonalen Zusammenarbeit verpflichtet. Deshalb wird das, was man immer wieder behauptet, nämlich dass dann ein Flickenteppich von 26 kantonalen Lösungen entstünde, nicht zutreffen. Es kann aber davon ausgegangen werden, dass vielleicht regional differenzierte, aber eben angepasste Lösungen zum Tragen kommen werden. Der Bundesgesetzgeber wird im Rahmen der zweiten Botschaft die Ziele und Grundsätze der Eingliederung festlegen - Sie haben noch die Kriterien beigefügt, wir sind damit einverstanden -, wie das die Verfassung zuhanden des Gesetzgebers vorsieht.

Im Übrigen sage ich noch einmal, dass zumindest diese Gesetzentwürfe vorliegen sollten, wenn das Volk über das Gesamte abstimmt. Es ist also keine Blackbox, sondern es soll Transparenz geschaffen werden. Stichworte zu diesem Gesetz sind formelle und materielle Eingliederungsziele, die Begutachtung der kantonalen Konzepte durch ein Fachgremium, in dem auch die Behindertenorganisationen Einsitz nehmen sollen, schliesslich die Genehmigung der Eingliederungskonzepte durch den Bund. Dann ist im Weiteren der Rechtsweg für die Organisationen, Institutionen und Invalide zu definieren, um die Zielerreichung auch durchsetzen zu können, gegebenenfalls auch gerichtlich.

Wir haben dann weiter in der Bundesverfassung eine Übergangsbestimmung, die der Ständerat in die Verfassung aufgenommen hat. Wir hätten sie lieber im Gesetz gesehen, aber wir wehren uns nicht dagegen, dass sie in der Verfassung ist, wenn das ein bisschen mehr Sicherheit beinhaltet. Dort wird festgehalten, dass die Kantone ab Inkrafttreten des neuen Konzeptes die bisherigen Leistungen der IV an Anstalten, Werkstätten und Wohnheime integral übernehmen, und zwar bis die genehmigten Konzepte bestehen, mindestens aber während einer gewissen Übergangsfrist.

Die Kantone haben am 3. Januar dieses Jahres das Beitrittsverfahren zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen eröffnet. Das wird die Basis der künftigen Zusammenarbeit darstellen, und diese Vereinbarung, in Verbindung mit der interkantonalen Rahmenvereinbarung, wird auch für die Umsetzung dieses Konzeptes von zentraler Bedeutung sein.

Nun sind hier einige Fragen gestellt und auch Ängste geäussert worden. Es ist zu Recht gesagt worden, dass ein interkantonaler Vertrag in diesem Bereich auf Antrag von 18 Kantonen allgemein verbindlich erklärt werden könne. Ich gehe aber davon aus, dass dieses letzte Mittel nicht nötig sein wird, weil ich der Meinung bin, dass alle Kantone erkennen werden, dass es von Vorteil, ja zwingend ist, etwas zu tun. Wir werden weiter hinten noch über einen Zusatzantrag [PAGE 1166] befinden, dem wir zustimmen können, obschon er vom Ständerat nicht beschlossen worden ist. Der Bundesrat wird das bei der Inkraftsetzung des Finanzausgleiches natürlich nur dann tun, wenn eine gewisse Gewissheit darüber besteht, dass die Kernelemente auch umgesetzt sind. Diese interkantonalen Vereinbarungen werden Elemente sein, die der Bundesrat dann in seiner Inkraftsetzungsbeurteilung wird mitberücksichtigen müssen.

Nun wurde gefragt: Hat das Vorteile oder nicht? Wir sind der Meinung, dass das Bereiche sind, wo die Nähe der Behörden zum Problem dazu führen wird, dass am Schluss aus dem Franken mehr herausgeholt wird. Wir versprechen uns auch einen verstärkten Einbezug der Betroffenen vor Ort. Wenn die Standards von oben vorgegeben werden müssen - das sind, ich weiss nicht, Personal pro Quadratmeter, etwas überspitzt gesagt -, führt das nie zu einer besonderen Bürgernähe. Wir glauben, dass hier unter Umständen sogar verbesserte, angepasste Leistungen mit dem gleichen Mitteleinsatz erzielt werden können. Viele Bereiche, die nahe beim Bürger realisiert werden, belegen das.

Wenn wir die Kantone nicht mehr als politisch fähig erachten, solche Probleme zu lösen, dann müssen wir das Gegenteil von dem tun, was wir jetzt diskutieren. Dann müssen wir den Mut haben zu sagen: Liebe Kantone, ihr seid nicht mehr fähig, Spitäler zu führen; ihr seid nicht mehr fähig, Universitäten zu führen; ihr seid nicht mehr fähig, Strassen zu bauen. Dann müssen wir sagen: Machen wir einen Einheitsstaat mit Verwaltungsbezirken und eidgenössischen Gouverneuren in den einzelnen Kantonen. Aber das wäre die Bankrotterklärung unseres Systems, und ich sehe nicht ein, dass die Kantone in diesem eher einfachen Bereich - verglichen mit einem Spitzenspital oder mit einer Universität - dazu nicht in der Lage sein sollten. Und sollte ein Kanton bocken, dann sprechen Sie mit Ihren Parteikollegen in den Parlamenten dieser Kantone.

Ich habe Ihnen letztes Mal gesagt, ich fühlte mich als Grossrat - als sehr begeisterter Grossrat! - im Kanton Luzern nicht weniger fähig, ein Problem zu beurteilen, als nachher, als ich das Privileg hatte, Nationalrat sein zu dürfen. Unterschätzen wir doch die demokratischen Mechanismen, Instrumente und Kompetenzen eines Kantons nicht. Das Geld werden die Kantone ja haben, weil wir eine Übung machen, bei der wir auch die nötigen Mittel zur Verfügung stellen.

Nun komme ich zu den besonderen Anträgen, zuerst zum Antrag Graf. Über den Begriff "Invalide" haben wir schon gesprochen. Wir sind der Meinung, der Begriff beinhalte auch eine inhaltliche Ausweitung. Ich sehe im Begriff "Invalide", solange wir eine Invalidenversicherung haben und dort den Begriff auch definieren, eigentlich keinen Nachteil. Wir sind also der Meinung, dass hier aus der Sicht der Kantone eine Ausweitung möglich wäre.

Zum Eventualantrag Graf: Was sind "gleichwertige integrative Massnahmen"? Ich habe zugehört, aber es ist mir nicht ganz klar, auch nicht die Definition. Ich finde, wir sollten nicht zu viele unbestimmte Begriffe hineinnehmen. Ich darf aber sagen, dass natürlich auch im Rahmen der 4. IV-Revision - Sie müssen immer das Ganze sehen - die eigenverantwortliche, selbstbestimmte Lebensführung, d. h. eben die Integration, vermehrt ermöglicht sein sollte, nicht zuletzt durch die Verdoppelung der Beträge der Hilflosenentschädigung für pflegebedürftige Behinderte usw. Sie haben ja das alles hier schon beschlossen. Sie haben schon einmal einen ähnlichen Antrag abgelehnt. Ich habe ja Verständnis dafür, dass man verbessern will; aber das ist so nicht nötig.

Zum Antrag Bruderer: Hier geht es um die Ergänzung bezüglich eigenverantwortlicher und selbstbestimmter Lebensführung im ersten Absatz. Wir sind der Meinung, dass dieser Begriff der "Selbstbestimmung" nicht nötig ist, weil Sie das in der 4. IV-Revision - in Artikel 1a des Behindertengesetzes, in der gesetzlichen Regelung - festgeschrieben haben. Diese wird auf den 1. Januar 2004 in Kraft gesetzt werden - die Referendumsfrist scheint ja ungenutzt zu verstreichen. Dort ist das nach unserer Meinung so festgeschrieben, dass man hier nicht auf der Verfassungsstufe nochmals nachdoppeln muss.

Jetzt komme ich noch zum Minderheitsantrag II (Gross Jost). Der Bundesrat steht nach wie vor zu seiner Aussage in der Botschaft, wonach der Rechtsweg für Behindertenorganisationen, Institutionen und Invalide zu definieren sein werde, um eben die Zielerreichung gemäss Rahmengesetzgebung des Bundes gegebenenfalls auch gerichtlich durchsetzen zu können. Nun will die Minderheit Gross Jost den Absatz 3 ergänzen, wonach das Gesetz "gewährleistet, dass die Verletzung seiner Bestimmungen durch kantonale Verfügungen in letzter Instanz vor dem Bundesgericht gerügt werden kann".

Der Beschwerdeweg an das Bundesgericht ist in Artikel 190 der Bundesverfassung geregelt. Der Minderheitsantrag II stellt keine eigentliche Abweichung von diesem Artikel dar und wäre eigentlich entbehrlich. Aufgrund der Verfassungssystematik regt man uns immer dazu an, eben solche "Doppelnennungen" - wenn Sie so wollen - zu vermeiden. Wir meinen also, dass es rein sachlich nicht nötig ist.

Wir müssen jetzt, wenn ich noch etwas zum Rechtsweg sagen darf, zwei Fälle auseinander halten: Die Stellung der behinderten Personen und die Stellung der Institutionen.

Zu den Einzelpersonen - Entschuldigung, wenn ich das etwas ausführe, aber es geht mir darum, hier auch etwas Sicherheit zu schaffen, weil ich natürlich daran interessiert bin, dass man diesen Befürchtungen begegnet, wo wir es mit dem Konzept vereinbaren können: Natürlich hängt die Stellung der Einzelpersonen von den Formulierungen der künftigen Rahmengesetze ab. Es muss dort genügend präzise formuliert sein, dass es im Einzelfall vor Bundesgericht auch angewendet werden kann. Die Arbeiten an diesem Gesetz sind im Gange. Nach der Vernehmlassung wird das Parlament dann die zweite NFA-Botschaft bekommen, und Sie werden dann hier wiederum zu entscheiden haben, wie umfassend dieses Rahmengesetz auszugestalten ist. Wir möchten auch die Unterlagen zeitig vorlegen.

Wenn Sie dem Eventualantrag der Minderheit II (Gross Jost) zustimmen, dann signalisieren Sie jetzt schon, dass Sie dieses Rahmengesetz dereinst so ausgestalten wollen, dass es im Einzelfall vom Bundesgericht auch angewendet werden kann. Es versteht sich von selbst, dass in einem solchen Fall der Bundesrat bei den Gesetzgebungsarbeiten das im Sinne der Intention umsetzen würde.

Zu den Institutionen: Hier bieten sich auf Gesetzesstufe verschiedene Optionen an, wie die rechtliche Stellung ausgestaltet werden könnte. Wir müssen nicht jetzt eine grosse Debatte darüber führen. Sie werden dann aber auch die nötigen Unterlagen frühzeitig - wir hoffen, schon zur Volksabstimmung über die Verfassungsänderung - vorliegen haben.

Ihr Antrag der Minderheit I, Herr Gross Jost, wird vom Bundesrat abgelehnt. Die Frage nach dem Rechtsschutz ist hingegen von grosser Bedeutung. Nach nochmaliger Reflexion und Diskussion mit meinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern stemme ich mich nicht gegen Ihren Eventualantrag der Minderheit II, sondern möchte Ihnen sogar empfehlen, diesem Eventualantrag der Minderheit II - mehr aus politischen Gründen als aus rechtlicher Sicht - zuzustimmen. Wie gesagt, man hätte das in der zweiten Botschaft regeln können, aber wenn Sie hier diesen Nagel einschlagen wollen, widersetzt sich der Bundesrat nicht, im Gegenteil: Ich würde Ihnen sogar empfehlen, dem Eventualantrag der Minderheit II (Gross Jost) zuzustimmen, Ihnen aber sehr dringend empfehlen, den Antrag der Minderheit I (Gross Jost) abzulehnen.