Villiger Kaspar · Bundesrat · 2003-06-02

Wortprotokoll

Wir sind nicht wenig stolz darauf, eine Lösung gefunden zu haben, die es uns erlaubt, mit Amerika weiterzukutschieren. Sie dürfen bei Ihren starken Worten nicht vergessen, dass wir eben in eine Staatengemeinschaft eingebettet sind und dass wir gewisse Eigenheiten haben, die andere nicht mehr verstehen. Es ist nicht ganz einfach, hier Lösungen zu suchen, bei denen wir eigentlich unsere zentralen Werte, Bankgeheimnis usw., bewahren können. Herr Schiesser hat Recht, Sie haben diesem Abkommen vor noch nicht allzu langer Zeit zugestimmt. Sie wissen, dass wir - ich glaube - während 17 Jahren verhandelt haben, um dieses Abkommen zu erreichen, und dass uns kurz darauf der Finanzminister von neuem [PAGE 385] gesagt hat, so gehe es nicht, und wir wieder neu angefangen haben. Wir haben jetzt aber eine Lösung gefunden, von der wir glauben, dass sie das Problem löst. Betrugsdelikte und dergleichen sind 1951, also vor 52 Jahren, zum ersten Mal ins Abkommen hineingenommen worden, dafür ist niemand von uns verantwortlich. Und seitdem versuchen wir nur klarzustellen, was darunter eigentlich zu verstehen ist.

Ich muss noch auf ein paar Dinge eingehen, vor allem wegen der Zukunft. Wir gewähren einem ausländischen Staat ungeachtet der Doppelbesteuerungsabkommen in Fällen von Steuerbetrug Rechtshilfe nach den Bestimmungen unseres Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Die Auskünfte, die wir dort erhalten und geben, unterliegen dem Spezialitätsvorbehalt. Das bedeutet, dass solche Auskünfte im ersuchenden Staat nur für strafrechtliche Verfolgungen der Täter verwendet werden können, aber nicht für die Steuerveranlagung. Das ist noch schwer zu verstehen: Der Täter muss die Steuer nicht nachzahlen, aber er kann gestraft werden. Es versteht sich natürlich von selbst, dass die Rechtshilfe somit für die Steuerbehörden, die an der ordnungsgemässen Veranlagung ihrer Steuerpflichtigen interessiert sind und weniger an der strafrechtlichen Verurteilung, nicht besonders attraktiv ist. Es geht nun um Amtshilfe, und hier verfolgen wir seit jeher eine sehr restriktive Politik. Schweizerische Doppelbesteuerungsabkommen sehen in der Regel nur den Austausch von Informationen vor, die für die ordnungsgemässe Anwendung des Abkommens selber und zur Verhütung von Abkommensmissbräuchen erforderlich sind, und nicht für die generelle Durchsetzung des Rechtes des anderen Staates.

Das schweizerisch-amerikanische Doppelbesteuerungsabkommen bildet hier seit 50 Jahren eine Ausnahme, weil es einen erweiterten Anwendungsbereich hat, der sich auf jene Auskünfte erstreckt, die für die Verhütung von Betrugsdelikten und dergleichen - eben "and the like" - in Zusammenhang mit einer unter das Abkommen fallenden Steuer erforderlich sind. Dabei wird der Begriff des Betrugsdeliktes im Protokoll zum Abkommen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Rechtshilfefällen umschrieben. Die Substanz der doppelten Strafbarkeit ist also schon aufrechterhalten. Das ist ja der Witz dabei.

Das Abkommen mit den USA ist von allen schweizerischen Doppelbesteuerungsabkommen dasjenige mit dem weitesten Anwendungsbereich. Sie haben ja gefragt, wieso wir das den Europäern gegenüber nicht machen würden, sondern nur diesem Land gegenüber. Darauf komme ich noch. Es ist aber gleichzeitig auch das amerikanische Doppelbesteuerungsabkommen, das die engste Informationsaustauschklausel hat. Bei dieser Ausgangslage ist es natürlich nicht verwunderlich, dass die USA von der Schweiz eine weiter gehende Amtshilfeverpflichtung fordern. Mit einem Schreiben vom 7. Februar 2002 hat der damalige amerikanische Finanzminister Paul O'Neill mir mitgeteilt, dass die USA die Amtshilfebestimmungen des bilateralen Doppelbesteuerungsabkommens als nicht mehr adäquat erachteten und sie einer Revision unterziehen möchten. Wir haben also 17 Jahre verhandelt, und wenige Jahre nach der Genehmigung hat man bei uns die Wiederverhandlung des Abkommens gefordert. Sie sehen: Das ist die Realität. Wir müssen mit den Amerikanern und als Welthandelsnation auch mit allen uns umgebenden Staaten zu einem Einvernehmen kommen. Wenn uns drei, vier Staaten das Doppelbesteuerungsabkommen kündigen, haben wir ein Problem, und zwar ein echtes und ein substanzielles.

Ich habe dann Herrn O'Neill die Bereitschaft zur Aufnahme technischer Gespräche signalisiert. Wir haben immer gesagt, wir möchten nicht wieder neu verhandeln, und wir haben verlangt, dass auch andere Abkommensbestimmungen überprüft würden. Wir wollten das Gespräch etwas verbreitern. Die Vereinbarung vom 23. Januar dieses Jahres ist dann zustande gekommen. In diesen technischen Gesprächen zeigte sich, dass die USA keine Bereitschaft bekundeten, weitere Abkommensbestimmungen in eine Teilrevision einzubeziehen. Da können wir nichts machen, wenn die nicht wollen, nicht wahr. Weil aber eine blosse Änderung der Amtshilfebestimmungen im Sinne des amerikanischen Begehrens bei uns zu Recht auf Ihren Widerstand gestossen wäre, haben sich die Parteien geeinigt, den Abkommenstext nicht anzupassen, aber auf dem Wege eines Verständigungsverfahrens nach einer Lösung zu suchen, die den Anliegen beider Seiten Rechnung trägt. Wir sind eigentlich ganz zufrieden, dass das gelungen ist. Eigentlich ist es ein guter Erfolg, wenn ich das so deutlich sagen darf. Es ist gelungen.

Die Vereinbarung bewirkt, dass einerseits das der schweizerischen Amtshilfepolitik zugrunde liegende Prinzip der beiderseitigen Strafbarkeit im Grundsatz gewahrt wird. Ich bin hier ganz Ihrer Meinung: Die einzige Möglichkeit eines Kleinstaates, sich irgendwie gegen Rechtsimperialismus zu wappnen, ist die doppelte Strafbarkeit. Sonst kann der andere mit seinen Strafbestimmungen eigentlich bei uns jederzeit erreichen, was er will. Aber gerade das ist mit der EU in allen Bereichen - bei Schengen, beim Zoll, überall - natürlich ganz gewaltig unter Druck gekommen.

Andererseits wird dem amerikanischen Anliegen entsprochen, wonach beim Vorliegen gewisser Verhaltensweisen, die zwar nicht Steuerbetrug im engeren Sinne sind, aber einen gleich hohen Unrechtsgehalt aufweisen, Amtshilfe zu leisten ist. Hier haben Sie natürlich Recht: Wir sind an einer Nahtstelle zweierlei Rechtsbetrachtungen und müssen eigentlich versuchen, die Substanz unseres eigenen Rechtes zu bewahren. Aber wir müssen eine Lösung finden. Wir sind handelsmässig abhängig davon, dass wir eine Lösung finden - gerade wegen unserer wirtschaftlichen Verflechtung. So gesehen obliegt es nicht einfach dem anderen Staat zu sagen: Wir beurteilen dies als Betrug, und deshalb müsst ihr das auch so beurteilen, sondern wir müssen darüber reden, welches der eigentliche Unrechtsgehalt ist, und uns einig werden. Hier gibt es in Bezug auf die Frage, was eine Urkunde ist, was keine Urkunde ist, was eine Fälschung ist usw., natürlich Dinge, die in unserem Recht genau so vielleicht nicht figurieren, aber dennoch einen vergleichbaren Unrechtsgehalt haben. Wir sind der Meinung, wir könnten damit die Substanz unseres Rechtes erhalten. Deshalb konnte ich in Davos mit dem damaligen Stellvertreter von Paul O'Neill, Kenneth Dam, einen Briefwechsel unterschreiben, der das festgehalten hat. Ich muss Ihnen sagen, dass ich eigentlich recht froh bin, dass wir diese Lösung gefunden haben.

Die zweite Frage, die Sie gestellt haben, ist die Frage, wie wir das in Zukunft mit anderen Ländern halten werden. Es ist richtig, dass wir mit keinem anderen Staat eine identische Vereinbarung getroffen haben. Unsere Nachbarländer wissen das natürlich und haben uns auch darauf hingewiesen. Sie haben gesagt, wieso gebt ihr das den Amerikanern, und uns, die wir wirtschaftlich eigentlich viel näher sind, gebt ihr nicht genau das Gleiche? Wir haben mit Deutschland im März dieses Jahres ein Protokoll zum Doppelbesteuerungsabkommen in Kraft gesetzt, in welchem zur Verhütung von Betrugsdelikten neben der bisherigen Rechtshilfe neu auch Amtshilfe vereinbart worden ist. Wir haben solche Lösungen auch der OECD im Zusammenhang mit dem Bericht über das Bankgeheimnis versprochen. Wir müssen also gewisse Schritte tun, um nicht immer wieder auf Listen zu figurieren und unter Druck zu kommen. Das berühmte "the like" ist aber in diesem Protokoll noch nicht enthalten. Als betrügerisch wird ein Verhalten bezeichnet, das nach dem Recht beider Staaten als Steuervergehen gilt und in der Schweiz mit Freiheitsstrafe bedroht ist; also auch hier ist das Prinzip gewahrt.

Nun haben wir im Rahmen des Abkommens über die Zinsbesteuerung etwas vorgesehen - ich hoffe, dass in der EU vielleicht morgen der Durchbruch kommt, wenn diese komische Milchquotenregelung gelöst werden kann; für uns sind diese Verhandlungen also an sich bereits abgeschlossen. Dort ist vorgesehen, dass die Schweiz der EU wie den USA für die vom Abkommen erfassten Zinserträge Amtshilfe bei Betrugsdelikten und dergleichen gewährt. In einem Memorandum of Understanding, das dem Abkommen beigelegt wird, wird aber zudem festgehalten, dass die Schweiz nach [PAGE 386] der Unterzeichnung des Abkommens mit den Mitgliedstaaten bilaterale Verhandlungen mit den folgenden Zielen aufnehmen soll. Es geht nun in diese Richtung, und wenn das Abkommen zustande kommt, werden wir nicht darum herumkommen. Sie werden dann entscheiden, ob Sie das akzeptieren wollen oder nicht. Es ist dann kein einfaches Abwägen, zu einer Geschichte Nein zu sagen, in die von Europa her natürlich sehr viel Prestige investiert worden ist und zu der heute eigentlich fast alle Europäer sagen, die Schweiz habe recht viel erreicht - mehr als vielen Ländern eigentlich lieb ist.

Für diese bilateralen Verhandlungen gelten folgende Ziele: die Aufnahme einer generellen Bestimmung betreffend "tax fraud and the like" in das Doppelbesteuerungsabkommen gemäss Vereinbarung mit den USA, die dann nicht nur die Zinsbesteuerung, sondern alle vom Doppelbesteuerungsabkommen abgedeckten Bereiche erfasst, sowie eine individuelle Definition der Kategorien von Fällen, die darunter fallen können und immer wieder die gleiche Substanz wie bei uns der Betrug haben müssen. Hier sind unsere Unterhändler - das kann ich Ihnen schon sagen - natürlich immer ausserordentlich hart gewesen, und wir sind überzeugt, dass wir hier die Substanz der doppelten Strafbarkeit bewahren können. Das war ja auch bis zuletzt ein wahnsinniger Knackpunkt in diesen Verhandlungen. Bis zuletzt wollte man an sich gerade das nicht akzeptieren, weil man gesagt hat: Ihr müsst einen Schritt weiter gehen, wie das weltweit üblich ist usw. Wir haben immer gesagt: Wir können das nicht, das ist unsere Kultur - deshalb ja auch dieser Steuerrückbehalt.

Wenn das zustande kommt, was ich hoffe, gehen wir keinesfalls weiter als mit der Regelung, die wir mit den Amerikanern getroffen haben. Aber man kann uns dann auch nicht mehr vorwerfen, wir würden unsere europäischen Freunde anders behandeln. Ich kann Ihnen aber sagen, dass wir gerade beim Zollbetrug in Bezug auf indirekte Steuern wieder vor dem gleichen Problem stehen - bei den direkten können wir das hier lösen - und sehr aufpassen müssen, nicht plötzlich anderswo eine Lücke zu schaffen, die dann letztlich auch auf das Bankgeheimnis zielt. Ich nehme sehr gerne zur Kenntnis, dass die meisten Votanten hier doch eine recht konsequente Haltung einnehmen wollen. Das ist an sich auch meine Meinung und meine Absicht. Ich entnehme Ihrer Diskussion, dass Sie unsere Meinung auch in diesen anderen Belangen stützen, dass wir nicht einfach nachgeben können.

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Schluss der Sitzung um 19.40 Uhr

La séance est levée à 19 h 40

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