Hofmann Hans · Ständerat · 2004-06-08

Wortprotokoll

Die GPK des Ständerates und des Nationalrates beraten den Geschäftsbericht des Bundesrates an gemeinsamen Sitzungen. Die Vorbereitung dieser Sitzungen, also die so genannte Knochenarbeit, wird jedoch in den entsprechenden Subkommissionen geleistet. Diese prüfen in ihren Bereichen den Geschäftsbericht des Bundesrates im Detail und bereiten die Fragen vor, die dem Departementsvorsteher bzw. der Departementsvorsteherin oder der Bundeskanzlerin unterbreitet werden. Die Fragen werden den Mitgliedern des Bundesrates und der Kanzlerin zum Voraus zugestellt. Zusätzlich werden stets allen Mitgliedern des Bundesrates zwei bis drei gleich lautende so genannte Querschnittfragen vorgängig zugestellt, welche dann von allen beantwortet werden müssen. Nach der Beantwortung der Fragen durch das Bundesratsmitglied und einer allfälligen Diskussion darüber bleibt jeweils noch Zeit für eine allgemeine Aussprache. Dabei können die Mitglieder der beiden GPK noch frei und ungezwungen weitere Fragen stellen, was oft spannend und interessant ist.

Die Schwerpunkte dieser Befragungen und Diskussionen werden Ihnen heute von den vier Präsidenten der Subkommissionen, den Kollegen Michel Béguelin, Peter Briner, Hans Hess und Hansruedi Stadler, vorgestellt. Für meinen Teil möchte ich mich nur kurz zu den Querschnittfragen äussern.

Eine erste Frage betraf die Beurteilung der stets wieder auftretenden Indiskretionen in der Bundesverwaltung oder zu den Bundesratssitzungen. Unsere Fragen dazu lauteten: Haben Indiskretionen in letzter Zeit zugenommen? Haben Sie in Ihrem Departement Massnahmen getroffen? Hat der Bundesrat die Indiskretionen thematisiert? Hat er entsprechende Massnahmen getroffen? Was sind die Auswirkungen auf das Kollegialitätsprinzip bzw. auf die Regierungsfähigkeit des Bundesrates? Das waren unsere Fragen. Ich kann Ihnen versichern, dass das Thema Indiskretionen von allen Mitgliedern des Bundesrates sehr ernst genommen wird und dass man sich der Konsequenzen bewusst ist. Das Kollegialitätsprinzip wird von allen uneingeschränkt anerkannt und auch verteidigt.

Die Indiskretionen haben an sich nicht zugenommen, nur sind sie in letzter Zeit etwas spektakulärer. Aber eigentlich sollte es sie gar nicht geben. Der Bundesrat hat auch schon entsprechende Massnahmen eingeleitet. So wird der Kreis jener Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die Einblick in die vertraulichen Dokumente - wie beispielsweise die Mitberichte zu den Bundesratsgeschäften - haben, stark eingeschränkt. Auch wollen alle Mitglieder des Bundesrates und die Bundeskanzlerin ihren Stab und ihre Chefbeamtinnen und Chefbeamten für die Bedeutung und Wichtigkeit der Vertraulichkeit sensibilisieren. In verschiedenen Departementen und in der Bundeskanzlei werden auch gewisse organisatorische Massnahmen zur Verhinderung von Indiskretionen getroffen. Das ist begrüssenswert, und die GPK hat dies befriedigt zur Kenntnis genommen.

Vor allem hat uns aber beschäftigt, dass Informationen über das Verhalten einzelner Bundesratsmitglieder während der Bundesratssitzung - sei es, wie sie abgestimmt haben, oder gar, was sie gesagt haben - an die Medien gelangt sind. Hier kann der Ursprung der Indiskretion nur bei einem der Sitzungsteilnehmer selbst liegen. Im Kollegialitätsprinzip kann eine Exekutive nicht funktionieren, wenn sich nicht alle Mitglieder voll darauf verlassen können, dass alles, was sie an einer Sitzung sagen, ausserhalb des Sitzungsraumes nicht bekannt wird, auch nicht ihr Stimmverhalten. Es ist völlig normal, dass an einer Sitzung ab und zu die Fetzen fliegen, dass sich einmal zwei Kollegen in einer Sache etwas in die Haare geraten, sich dann aber kurze Zeit später auch wieder versöhnen. Gerade solche Dinge dürfen den Kreis des Regierungskollegiums niemals verlassen. Was in kantonalen Exekutiven in der Regel bestens funktioniert - einige von uns haben dies selbst miterlebt -, sollte doch auch in der Landesregierung möglich sein, nämlich harte Auseinandersetzungen im Innern, jedoch Geschlossenheit gegen aussen. Nur eine gegen aussen geschlossene Regierung kann letztlich effizient und auch glaubwürdig sein.

Wo ein Konsens nicht möglich ist, muss nach einer Beschlussfassung die Meinung der Mehrheit eben die Meinung aller sein. In dieser Hinsicht ist das Kollegialitätsprinzip ein stetes Geben und Nehmen. Geschlossenheit macht eine Regierung stark, die Medien aber schwach. Die GPK hofft, dass es dem neu zusammengesetzten Bundesrat unter kundiger Führung durch den Bundespräsidenten schon bald gelingen wird, sich zu einem wirklichen, zu einem echten Team zusammenzufinden, zu einem Team, das sich durch Geschlossenheit auszeichnet, das in der Sache hart, aber kameradschaftlich streiten kann, das aber gegen aussen geschlossen auftritt und, wo nötig, wie Pech und Schwefel zusammenhält.

Unsere zweite Querschnittfrage betraf den Bericht des Bundesrates über die Schwerpunkte der Verwaltungsführung. Die GPK stellte fest, dass im Laufe der Jahre die Jahresziele immer zahlreicher wurden, dass aber der Zielerreichungsgrad proportional immer geringer wird. Wäre es nicht besser, hier eine klare Prioritätenordnung einzuführen, damit nicht bei so vielen der aufgeführten Ziele dann im Bericht steht, sie seien nicht oder nur teilweise realisiert worden? Mit anderen Worten: Wäre weniger nicht mehr? Die Mitglieder des Bundesrates zeigten Verständnis für dieses Anliegen der GPK. Sie wiesen jedoch darauf hin, dass unerwartete Ereignisse, aber auch die angespannte Finanzlage sicher mit ein Grund waren, warum gewisse Ziele nicht erreicht wurden. Es gilt allerdings zu vermeiden, jetzt ins Gegenteil zu verfallen, das heisst, nur noch Ziele vorzugeben, die einfach und mit Sicherheit zu erreichen sind. Trotz Nichterreichen gewisser Ziele legt die GPK Wert darauf, festzustellen, dass Bundesrat und Verwaltung im Jahre 2003 alles in allem eine grosse Arbeit hervorragend und pflichtbewusst geleistet haben. Dafür möchte ich im Namen der GPK dem Bundesrat und der gesamten Bundesverwaltung Dank und Anerkennung aussprechen.

Namens der GPK beantrage ich Ihnen, dem Bundesbeschluss über die Geschäftsführung des Bundesrates im Jahre 2003 zuzustimmen.

Im Einverständnis mit dem Präsidenten komme ich gleich zu meinem zweiten Thema, das ich noch behandeln muss: Die [PAGE 274] Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrates und des Ständerates haben an ihrer gemeinsamen Sitzung beschlossen, dass im Rahmen der Berichterstattungen über den Geschäftsbericht des Bundesrates in beiden Räten auch über den Stand der Neat Bericht zu erstatten sei. Als Mitglied der GPK und der Neat-Aufsichtsdelegation werde ich Sie heute deshalb über die wichtigsten Feststellungen, Schlussfolgerungen und Empfehlungen im Jahresbericht 2003 der Neat-Aufsichtsdelegation orientieren.

Eine generelle Vorbemerkung: Gemäss Artikel 20 Absatz 3 des Alpentransit-Beschlusses obliegt die Oberaufsicht der Bundesversammlung über die Neat der Neat-Aufsichtsdelegation (NAD). Diese setzt sich aus Mitgliedern der Finanzkommission, der Geschäftsprüfungskommission und der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen beider Räte, der so genannten Stammkommissionen, zusammen. Die NAD prüft, ob und in welchem Mass der Bundesrat, das UVEK und das Bundesamt für Verkehr die strategische und operative Aufsicht bzw. die Projektsteuerung auf Behördenstufe wahrnehmen. Konkret prüft sie insbesondere die Einhaltung der Kosten und Termine, der Kredite und der vom Bund bestellten Leistungen. Die NAD kann aufgrund ihrer Stellung als parlamentarische Delegation keine politischen Vorstösse direkt in die eidgenössischen Räte einbringen. Es steht ihr auch keine Entscheid- und Weisungsbefugnis gegenüber dem Bundesrat und den Bundesbehörden zu.

Zum Bericht: Im Herbst 2003 beantragte der Bundesrat dem Parlament mit einer Botschaft die Genehmigung eines Zusatzkredites von 900 Millionen Franken zum Neat-Gesamtkredit. In der Wintersession 2003 - Sie wissen es - hat der Ständerat als Erstrat dem Kredit zugestimmt. Anfang Februar 2004 informierte das BAV die Neat-Aufsichtsdelegation über unerwartete Mehrkosten von rund 700 Millionen Franken. Diese Ankündigung von neuen, markanten Mehrkosten führte zu einer hitzigen Diskussion nicht nur in der Neat-Aufsichtsdelegation, sondern auch in den Medien und in der Öffentlichkeit. Die KVF und die Finanzkommission verlangten vom Bundesrat einen Bericht über diese Mehrkosten und deren Auswirkungen auf die Höhe des beantragten Zusatzkredites. Die NAD untersuchte parallel dazu sowohl die Plausibilität der Mehrkosten als auch die Informationspolitik. Am 7. April 2004 verabschiedete der Bundesrat seinen Bericht; Sie haben ihn erhalten. Ende April verabschiedete die Neat-Aufsichtsdelegation ihren Tätigkeitsbericht 2003 zuhanden der Stammkommissionen. Auch dieser Bericht wurde allen Ratsmitgliedern zugestellt.

Ich komme zur Kostensituation und Kostenprognose: Die mutmasslichen Endkosten, das heisst die Endkostenprognose gemäss Wissensstand Ende 2003, betragen 15,811 Milliarden Franken. Der innerhalb nur eines halben Jahres neu angefallene Mehraufwand, also diese neu angefallenen Mehrkosten, beträgt rund 800 Millionen Franken. Die Endkostenprognose liegt damit inklusive Reserven sowohl über dem Neat-Gesamtkredit von 14,7 Milliarden Franken als auch über der Summe von Gesamtkredit plus beantragtem Zusatzkredit von insgesamt 15,6 Milliarden Franken. Der zusätzliche Finanzierungsbedarf für die Neat beträgt damit in Bezug auf den Gesamtkredit derzeit rund 1,1 Milliarden Franken, das heisst: Auch mit dem beantragten Zusatzkredit fehlen immer noch rund 200 Millionen Franken. Die aktuelle Risikoanalyse des Bundesamtes für Verkehr ergibt zusätzlich ein Gefahrenpotenzial von 1,4 Milliarden und ein Chancenpotenzial von 350 Millionen Franken. Beides muss nicht eintreffen. Reserven zur Deckung solcher möglicher Risiken sind in der Endkostenprognose jedoch nicht enthalten.

Die Neat-Aufsichtsdelegation weist darauf hin, dass die Tendenz zu einer Kostensteigerung weiterhin deutlich wahrscheinlicher ist als eine zur Zielerreichung erforderliche Kostenreduktion. Anstrengungen für eine Kostenreduktion sind deshalb zwingend und müssen gemäss den Empfehlungen der NAD intensiviert werden. Die Kompensationen, die von den Erstellergesellschaften auf der operationellen Ebene bis heute realisiert worden sind, reichen bei weitem nicht aus, um die insgesamt auflaufenden Mehrkosten zu kompensieren. Deshalb fordert die NAD, dass der Druck auf die Ersteller, laufend nach neuen Kompensations- und Einsparungsmöglichkeiten zu suchen, aufrechterhalten bleibt.

Die Neat-Aufsichtsdelegation verlangte vom Bundesrat auch, dass geprüft wird, welche Standards, d. h. welche Vorgaben punkto Lebensdauer, Sicherheit usw. geändert werden könnten, um zusätzliche Einsparungen zu erzielen. Sie erwartet einen entsprechenden Bericht. Kollege Jenny hat diesbezüglich ja eine Interpellation eingereicht, über die wir in der letzten Sessionswoche diskutieren werden. Durch das Bundesamt für Verkehr ist zwecks Kosteneinsparungen bereits ein Auftrag an einen externen Experten vergeben worden, eine zusätzliche Beurteilung der notwendigen Stärken der Tunnelabdichtungen und der Tunnelverkleidungen vorzunehmen.

Einsparungen können aber auch durch den Verzicht auf gewisse Projekte erfolgen. In Bezug auf einen allfälligen Verzicht auf einzelne Werke schreibt der Bundesrat in seinem Zusatzbericht vom 7. April 2004, dass der Zimmerberg-Basistunnel und der Hirzeltunnel vorerst zurückgestellt werden. Kreditmässig beträgt der Umfang der beiden Bauobjekte rund 850 Millionen Franken. Über einen allfälligen Verzicht auf gewisse Projektteile soll jedoch erst im Rahmen einer Gesamtschau zu allen Grossprojekten der Bahnen im Jahre 2007 oder 2008 entschieden werden. Die Entscheidungsbefugnis liegt hier beim Parlament.

Bis Ende 2002 lagen die mutmasslichen Endkosten für die Neat stets innerhalb des Neat-Gesamtkredites. Bis zu diesem Zeitpunkt galt das Paradigma, dass die mutmasslichen Endkosten voll und ganz durch den Neat-Gesamtkredit gedeckt sein müssen. Im Jahre 2003 überschritten die mutmasslichen Endkosten erstmals den verfügbaren Gesamtkredit. Der Bundesrat beantragt nun dem Nationalrat in seinem Zusatzbericht, dem vom Ständerat bereits bewilligten Zusatzkredit von 900 Millionen Franken trotz einer Finanzierungslücke von rund 200 Millionen Franken unverändert zuzustimmen. Mit diesem Grundsatzentscheid hält der Bundesrat an seiner Praxis fest, den finanziellen Rahmen eng und den Kostendruck hoch zu halten. Er vollzieht allerdings gleichzeitig einen bedeutenden Paradigmawechsel: Nicht mehr die gesamten mutmasslichen Endkosten müssen durch Verpflichtungskredite gedeckt sein, sondern nur noch derjenige Teil, der bis 2007 oder 2008 voraussichtlich benötigt wird.

Die NAD stellt fest, dass in der Berichtsperiode erstmals ein Finanzierungsproblem aufgetreten ist. Sie legt grossen Wert darauf, dass dieses Problem rasch, das heisst innert nützlicher Frist, angegangen wird. Es gibt sicher gute Gründe, mit einem allfälligen weiteren Zusatzkredit noch vier Jahre zuzuwarten. Bis dann ist der Lötschberg praktisch abgerechnet, und die Endkosten am Gotthard sind bedeutend genauer erfassbar als heute, weil bis dann die meisten geologischen Störzonen überwunden sein werden.

Es geht jedoch nicht an, dass nun bis 2007 oder 2008 einfach weitergebaut wird und erst dann die vom Bundesrat beschlossene Auslegeordnung Klarheit über einen weiteren Zusatzkredit schafft. Die NAD erwartet, dass ihr bereits Ende der kommenden Berichtsperiode, das heisst bis Ende 2004, über die Lösung dieses Problems Bericht erstattet wird. Es darf nicht sein, dass die parlamentarische Oberaufsicht das Projekt Neat bis ins Jahr 2007 oder 2008 unter unsicheren finanziellen Rahmenbedingungen beurteilen muss. Das BAV hat uns einen entsprechenden Zwischenbericht bis Ende dieses Jahres zugesichert. Nach Ansicht des Bundesrates sind die Mehrkosten zwar als hoch, jedoch als plausibel und nicht alarmierend einzustufen. Dieser Beurteilung schliesst sich die NAD an. Lässt man die Kosten für die zusätzlichen Bestellungen - wie Tieflegung Frutigen, zweite Röhre Ceneri - oder für neue Vorschriften punkto Sicherheit, Lüftung, Abwasser usw., welche über die Reserven finanziert wurden, weg und nimmt man nur die effektiv angefallenen unvorhergesehenen Mehrkosten wie beispielsweise für geologische Überraschungen, so hält sich die Kostenüberschreitung für ein Bauwerk dieser Grösse und Komplexität absolut im Rahmen. [PAGE 275]

Zur Terminsituation: Die Neat-Aufsichtsdelegation geht aufgrund der ihr vorliegenden Daten davon aus, dass die Inbetriebsetzungsphase für den Gotthard-Basistunnel bei optimalem Weiterverlauf im Jahre 2014 beginnen kann. Mit der fahrplanmässigen Inbetriebnahme des Tunnels kann deshalb frühestens im Jahre 2015 gerechnet werden. Die Bauarbeiten am Lötschberg kommen nach wie vor gemäss Zeitplan voran, und die Aufnahme des kommerziellen Betriebes im Jahre 2007 ist gewährleistet. Die grössten Ungewissheiten liegen nach Ansicht der NAD hier in der Bahntechnologie. Dabei kommt der Einführung des Zugsicherungs- und Zugsteuerungssystems ETCS Level 2 und der Umrüstung des Rollmaterials auf Führerstandssignalisation eine zentrale Bedeutung zu. Vor kurzem hat das BAV eine Rückfallebene zum ETCS Level 2 am Lötschberg-Basistunnel genehmigt. Es handelt sich um eine einfache Variante mit Signalen nur an den Tunnelportalen. Dies ermöglicht einen reduzierten Betrieb des Basistunnels für den Fall - den wir nicht erwarten -, dass ETCS Level 2 ab 2007 noch nicht voll verfügbar wäre. Dies ist insbesondere auch aus finanzpolitischer Sicht entscheidend, da die Erhebung der vollen LSVA frühestens ab dem Tag der Inbetriebnahme des ersten Basistunnels erfolgen kann.

Noch kurz zur Linienführung im Kanton Uri: Das UVEK hat am 16. März 2004 die Plangenehmigung für den südlichen Teil des Abschnitts Erstfeld erteilt. Er umfasst rund acht Kilometer Basistunnel, den Portalbereich und die Gleisanlage bis zum so genannten Knickpunkt bei Kilometer 98,2. Teil dieser Plangenehmigungsverfügung ist das unterirdische Verzweigungsbauwerk für eine mögliche künftige Variante "Berg lang". Die Neat-Aufsichtsdelegation zeigt sich befriedigt darüber, dass zwischen dem Bund und den Behörden und der Bevölkerung des Kantons Uri in einem letztlich konstruktiven Dialog der Weg für eine Verständigungslösung geebnet werden konnte.

Anlass zu Bedenken gibt allerdings die Kostenentwicklung für den Bereich Uri. Obwohl sich dieser Projektteil noch in der Planungsphase befindet, ist eine stetige Erhöhung der mutmasslichen Endkosten festzustellen. Insgesamt wurden im BAV bereits Projektänderungen mit Mehrkosten von rund 483 Millionen Franken gemeldet. Die dazugehörigen Details liegen der NAD noch nicht vor. Sie werden derzeit durch die Ersteller aufgearbeitet und müssen zuhanden der NAD auch plausibilisiert werden.

So weit ein stark geraffter Überblick über den derzeitigen Stand der Arbeiten und die Kostensituation in Sachen Neat.

Gestatten Sie mir noch kurz eine Orientierung zur parlamentarischen Oberaufsicht über die Neat. Die Sache mit den plötzlich und überraschend aufgetretenen Mehrkosten hat die Präsidenten der beiden Finanzkommissionen veranlasst, die Präsidenten aller Aufsichtskommissionen zu einer ausserordentlichen gemeinsamen Sitzung einzuberufen. Diese hat am vergangenen 18. März stattgefunden. Es ging dabei darum, die parlamentarische Oberaufsicht über dieses Jahrhundertbauwerk noch einmal im Lichte der bis heute gemachten Erfahrungen zu überprüfen und zu hinterfragen. In einem der Verwaltung in Auftrag gegebenen Gutachten soll juristisch und praktisch überprüft werden, ob das damals gewählte System mit der NAD, welche den Stammkommissionen gegenüber Bericht zu erstatten hat, den Anforderungen in der Praxis gerecht wird. Wie bereits gesagt teilen sich KVF, FK und GPK beider Räte, also sechs verschiedene Kommissionen, die Verantwortung für die Neat. Dazu kommt die NAD, die zwar die Oberaufsicht für alle Kommissionen wahrnimmt, selbst aber keine Verantwortung trägt. Es steht zu viel auf dem Spiel, als dass man den Dingen auch in Fragen der parlamentarischen Oberaufsicht unüberprüft einfach ihren Lauf lassen dürfte. Der Bau der Neat dauert noch rund zehn Jahre, und das Parlament muss seine Oberaufsicht, aber auch seine Verantwortung optimal wahrnehmen können.

Bis zu den Sommerferien sollten wir diesen Bericht erhalten. Wir werden ihn alsdann analysieren, die erforderlichen Schlüsse ziehen und die KVF als federführende Stammkommission über sich allenfalls aufdrängende Änderungen informieren.