Büttiker Rolf · Ständerat · 2004-06-14

Wortprotokoll

Weil einiges nicht mehr ganz so ist, wie es in der Botschaft steht, bin ich als Kommissionssprecher gezwungen, Ihnen einen etwas ausführlicheren Bericht aus der Kommission vorzulegen.

Die Mehrheit der UREK beantragt Ihnen heute:

1. Es sollen drei von insgesamt neun Schritten vorwärts gemacht werden, indem die Ermächtigung zur Ratifikation von drei von insgesamt neun Durchführungsprotokollen gegeben wird.

2. Die praktischen Erfahrungen aus der Anwendung dieser drei Protokolle sollen zum geeigneten Zeitpunkt, später, über das weitere Schicksal der restlichen Protokolle entscheiden.

3. Die drei Vorwärtsschritte sind zusätzlich mit drei Erklärungen und einem Vorbehalt abgesichert.

4. Der Stellenwert der Regionalpolitik soll mit einer Kommissionsmotion ganzheitlich verankert werden.

Kurz zur Geschichte dieses Geschäftes; es ist ja eine lange Geschichte, deshalb muss man kurz zurückblenden: Am 11. März 2003, vor mehr als einem Jahr, haben wir in diesem Rat mit 20 zu 18 Stimmen entschieden - entgegen dem Kommissionsantrag, der auf Nichteintreten lautete -, auf das Geschäft einzutreten. Wir haben mit grosser Mehrheit einem Rückweisungsantrag Maissen zugestimmt. Dieser Rückweisungsantrag enthielt den Auftrag an die Kommission: "Es ist zu prüfen, ob nicht im Interesse der Mitbestimmung über Entwicklungen im europäischen Alpenraum einzelne Protokolle zu ratifizieren sind, wie das andere Staaten auch machen und in einem Mitbericht der WAK-NR angeregt wird. Im Vordergrund steht dabei die Ratifikation des Protokolls 'Raumplanung und nachhaltige Entwicklung'. Insbesondere ist auch der Aspekt der Verknüpfung mit den Förderungsmassnahmen der neu auszurichtenden schweizerischen Regionalpolitik mitzuberücksichtigen." Das war also der Auftrag: Elemente, einzelne Protokolle prüfen, Regionalpolitik anschauen und vor allem das Protokoll "Raumplanung und nachhaltige Entwicklung" prüfen.

Die Kommission, das kann ich Ihnen sagen, hat diesen Auftrag sehr ernst genommen. Sie hat alle Protokolle einzeln, Paragraph für Paragraph, an mehreren Sitzungstagen in harter Knochenarbeit bearbeitet und kontrolliert, ob für unser Land gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht, ob den Kantonen zusätzliche Verpflichtungen auferlegt werden, ob Finanzbedürfnisse für Bund und Kantone geschaffen werden, ob gerichtlich gewisse Forderungen durchgesetzt werden könnten. Das waren die Standardfragen, die praktisch bei jedem Artikel "abgedrückt" wurden.

Die UREK hat an der Sitzung vom 20. April 2004 beschlossen, dem Plenum die Genehmigung von drei der insgesamt neun Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention vorzuschlagen. Es sind dies:

1. das bereits erwähnte Protokoll "Raumplanung und nachhaltige Entwicklung"; die Kommission beantragt dies mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung;

2. das Protokoll im Bereich Bodenschutz; die Kommission beantragt dies mit 7 zu 3 Stimmen bei 3 Enthaltungen;

3. das Protokoll im Bereich Verkehr; die Kommission beantragt dies mit 7 zu 3 Stimmen bei 3 Enthaltungen.

Die Kommission schlägt jedoch vor, die Genehmigung dieser drei Protokolle mit folgendem Auftrag an den Bundesrat zu versehen: Bei der Ratifikation der drei vorgenannten Protokolle soll der Bundesrat verpflichtet werden, einerseits drei erläuternde Erklärungen abzugeben und andererseits einen Vorbehalt anzubringen.

Zuerst zu den erläuternden Erklärungen: Mit erläuternden Erklärungen soll die Schweiz gegenüber den anderen Vertragsstaaten zum Ausdruck bringen, wie sie die Protokolle versteht. Die Kommission möchte vor allem verhindern, dass das geltende Schweizer Recht infolge der Ratifikation der Protokolle angepasst werden muss.

In Artikel 1 Absatz 2 Litera a des Genehmigungsbeschlusses auf der Fahne beantragt die Kommission deshalb folgende Formulierung: "Mit Bezug auf die sich aus der Alpenkonvention oder aus den Durchführungsprotokollen ergebenden Verpflichtungen erklärt die Schweiz, dass sie keine Veranlassung sieht, die derzeit gültigen schweizerischen Rechtsvorschriften zum Zweck der Durchführung dieser Protokolle zu ändern." Das ist der Text der ersten Erklärung.

Mit dieser Erklärung wird verdeutlicht, dass für die Umsetzung der Protokolle keine gesetzgeberischen Massnahmen der Schweiz nötig sind. Die Schweiz gibt somit auch implizit zu verstehen, dass die Protokolle nicht mehr Rechte gewähren beziehungsweise Pflichten vorsehen, als das derzeit gültige innerstaatliche Recht ohnehin schon kennt. Dass die Ratifikation der Protokolle keine Anpassung des schweizerischen Rechtes erfordert, wurde im Übrigen nach eingehender Prüfung sowohl vom Bundesrat als auch von der Verwaltung bestätigt.

Die Kommission hat auch föderalistischen Aspekten besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Einerseits soll bei der Ratifikation der Protokolle die interne Kompetenzaufteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden gewahrt und andererseits die bewährte Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen unberührt bleiben. Die Kommission beantragt daher, die vorgenannte erläuternde Erklärung durch zwei weitere Sätze - Artikel 1 Absatz 2 Literae b und c - wie folgt zu ergänzen:

Litera b: "Die Schweiz erklärt, dass die Bestimmungen der Alpenkonvention oder der Durchführungsprotokolle an der geltenden Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden nichts ändern."

Litera c: "Die Umsetzung wird von Bund und Kantonen nach Massgabe ihrer Zuständigkeiten zusammen ausgeübt." Mit den beiden Erklärungen zum Föderalismus der Schweiz wird den anderen Vertragsstaaten unser Staatsaufbau in Erinnerung gerufen.

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Insgesamt haben die vorgenannten Erklärungen eine beschränkte rechtliche Tragweite. Sie werden in einem allfälligen Verfahren von der rechtsanwendenden Behörde als Auslegungshilfe herangezogen werden können. Die Erklärungen schränken die völkerrechtliche Verbindlichkeit der Protokolle jedoch nicht ein. Diese Wirkung kann nur mittels eines so genannten Vorbehaltes erzielt werden.

Zu Artikel 1 Absatz 3, zur Ratifikation unter Vorbehalt: Mit dem Vorbehalt bezweckt die Schweiz, die Rechtswirkung einzelner Protokollbestimmungen auf die Schweiz auszuschliessen oder zu ändern. Die Protokolle gelten mit der durch den Vorbehalt gemachten Einschränkung. In internationalen Umweltübereinkommen ist die Schweiz sehr zurückhaltend mit dem Anbringen von Vorbehalten. Allerdings finden sich Beispiele von Vorbehalten der Schweiz in internationalen Menschenrechtsübereinkommen. Welche Wirkung hat ein Vorbehalt? Diese Frage müssen wir uns stellen. Der Schweizer Vorbehalt würde nicht nur Wirkung in der Schweiz entfalten, das ist klar, sondern auch im Verhältnis zu den anderen Vertragsstaaten gelten. Die Protokollbestimmung hätte im Umfang des Schweizer Vorbehaltes auch gegenüber einem anderen Vertragsstaat Gültigkeit. Es gilt logischerweise der Grundsatz der Reziprozität. Sämtliche Gerichte, auch ein Schiedsgericht, wären an den Schweizer Vorbehalt gebunden.

Nach dem Motto "Doppelt genäht hält besser" schlägt Ihnen die Kommission mit 8 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen vor, einen Vorbehalt in dem Sinne anzubringen, dass bei unvorhersehbaren neuen Verpflichtungen aus den Durchführungsprotokollen der Alpenkonvention für unser Land zwingend der landesinterne Verfassungs- und Gesetzgebungsprozess für die Umsetzung eingehalten werden muss. Dieser Vorbehalt hilft sicher, gewisse Fremdbestimmungsängste abzubauen. Der Vorbehalt bremst auch einen möglichen Aktionismus ohne demokratische Legitimation, und der Vorbehalt ist gemäss den Worten von Herrn Bundesrat Leuenberger in der Kommission etwas Neues, das man ohne Schaden durchaus wagen kann. Wer nichts wagt, gewinnt nichts; das ist die andere Seite.

Die Kommission hat auch die Kosten etwas näher unter die Lupe genommen und eine Kostenabklärung vorgenommen, weil diese Frage in der Botschaft - in der alten Botschaft, die auf der Zeitachse etwas hinterherhinkt - etwas rudimentär beantwortet wurde.

Zu den Kosten für das ständige Sekretariat: Anlässlich der VII. Alpenkonferenz vom 19. November 2002 wurde festgehalten und definitiv entschieden, ein ständiges Sekretariat der Alpenkonvention in Innsbruck mit einer Aussenstelle in Bozen einzurichten. Das Budget für das ständige Sekretariat wurde auf 800 000 Euro festgelegt. Gemäss Verteilungsschlüssel, der sich auf den Anteil Fläche, den Anteil Bevölkerung - beides bezogen auf den ganzen Alpenbogen - und den Anteil BIP bezieht, beläuft sich der Anteil der Schweiz auf 116 000 Euro oder auf 14,5 Prozent des gesamten Budgets; zurzeit sind das etwa 180 000 bis 190 000 Franken. Die Anteile der anderen Vertragsstaaten belaufen sich für Italien auf 212 000 Euro, für Österreich auf 196 000 Euro, für Frankreich auf 144 000 Euro, für Deutschland auf 68 000 Euro, für Slowenien auf 32 000 Euro und für Liechtenstein und Monaco auf je 16 000 Euro - für die Schweiz wie gesagt auf 116 000 Euro.

Das weitere Element, das durch den Rückweisungsantrag Maissen noch aufgenommen werden musste, war das Problem der Regionalförderung, das auch die Minderheit aufgegriffen hat. Hierzu muss ich sagen, dass die Motion, die der Fahne angeheftet ist, natürlich nicht mehr den Gegebenheiten entspricht und nicht mehr mit den Beschlüssen übereinstimmt. Am Anfang der Session wurde deshalb eine neue Motion ausgeteilt. Es geht also nicht mehr um die Motion 02.3659, sondern um die Motion 04.3260.

Diese Motion stimmt natürlich mit den Beschlüssen der Kommission überein. Sie hat das Element Regionalpolitik aus dem Rückweisungsantrag Maissen aufgenommen: Durchführungsprotokoll und Landesrecht mit der Entwicklung des Berggebietes übereinstimmen lassen; Auftrag an den Bundesrat, Massnahmen und Gesetzesänderungen für eine moderne Förderung des Berggebietes aufnehmen; über die Regionalpolitik hinaus einen ganzheitlichen Ansatz wählen.

Die Kommission schlägt Ihnen mit 5 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen vor, dieser Motion zuzustimmen.

Ich komme zum Schluss und fasse zusammen: Ich bitte Sie, dem Sistierungsantrag der Minderheit nicht stattzugeben, diesen Minderheitsantrag also abzulehnen, und dem Konzept der Mehrheit zuzustimmen. Ich bitte Sie, drei Erklärungen abzugeben, diesen zuzustimmen, einen Vorbehalt anzubringen, diesem Vorbehalt zuzustimmen und dann drei Protokolle zu ratifizieren - "Raumplanung und nachhaltige Entwicklung", "Bodenschutz" und "Verkehr". Ich bitte Sie schliesslich, sechs Protokolle im heutigen Zeitpunkt nicht zu ratifizieren, sondern zuerst die Erfahrungen mit den ratifizierten Protokollen abzuwarten und einer Motion zur Förderung der Berggebiete, mit einem ganzheitlichen Ansatz, über die Regionalpolitik hinaus, zuzustimmen.

Die Grundstrategie der Kommission ist erstens: drei Protokolle ratifizieren, Erfahrungen in der Praxis sammeln; zweitens: mit drei Erklärungen und einem Vorbehalt auch für diese drei Protokolle Sicherheitsventile einbauen; drittens: mit einer ganzheitlich angelegten Regionalförderungsmotion auch in Zukunft zum wirtschaftlichen Raum des Berggebietes stehen.

In der Gesamtabstimmung hat die Kommission diesem Konzept mit 8 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen zugestimmt.

Wir haben vor über einem Jahr ein Null-zu-null-Spiel gehabt. Ich glaube, jetzt müssen wir aufhören, auf ein Null-zu-null zu spielen; wir müssen einen Teilschritt nach vorne machen und drei Punkte holen, d. h. drei Alpenprotokolle ratifizieren.