Villiger Kaspar · Bundesrat · 2000-06-14

Wortprotokoll

Auch wenn es keine Diskussion gegeben hat, habe ich doch das Bedürfnis, ein paar grundsätzliche Bemerkungen zu machen und kurz auf den Antrag Wenger einzugehen.

[PAGE 353] Wir wissen, dass sich in der Finanzpolitik die Geister an zwei Punkten scheiden, nämlich am Staatsverständnis und an den Verteilungsfragen. Hier müssen wir versuchen, Konsense zu finden, weil die Finanzpolitik sonst ihren Handlungsspielraum verliert. Wir versuchen, mit diesem Finanzleitbild mögliche Konsenslösungen für die Führung einer transparenten, nachhaltigen und wachstumsfreundlichen, aber auch berechenbaren Finanzpolitik zu präsentieren.

Wir haben ein realistisches Staatsverständnis zugrunde gelegt, das nicht naiv marktgläubig, aber auch nicht naiv staatsgläubig ist.

Wir meinen, das Leitbild sei ausgewogen und die marktwirtschaftliche Grundausrichtung - das hat auch Herr Wenger an sich so anerkannt - sei mit einem sozialen Verantwortungsbewusstsein verbunden. Das Leitbild ist wirtschaftsfreundlich, aber nicht nur; es nimmt auch Verteilungsfragen ernst. Es beschreibt also weder eine rechte noch eine linke Finanzpolitik, sondern, wie wir meinen, eine vernünftige. Eine vernünftige Finanzpolitik muss die Wirtschaft stärken, damit der Staat seine soziale Verantwortung dauerhaft wahrnehmen kann. Das gehört zusammen. So kann man den Widerspruch zwischen Wirtschaftsfreundlichkeit und sozialer Gerechtigkeit auflösen.

Dieses Leitbild ist eine richtungsweisende Vorstellung davon, wie die Finanzpolitik im Staat geführt werden muss. Es ist eine politische Vorstellung, das ist uns klar, aber diese ist wissenschaftlich abgestützt. Damit wir diese Vorstellung verwirklichen können, braucht es Grundsätze, braucht es Ziele, aber auch Instrumente.

Das Finanzleitbild ist, wie Herr Wenger gesagt hat, an sich ein Führungsinstrument des Bundesrates. Es hat eine wegweisende Funktion für Entscheide der Exekutive, aber auch der Verwaltung. Wir möchten, dass Einzelentscheide - die Finanzpolitik ist immer ein Mosaik von Entscheiden; es gibt tausend Entscheide, die dann am Schluss irgendeine kohärente Politik bilden sollten - zwischen diesen Leitplanken eingeordnet werden. Die konkrete Umsetzung sind dann Legislaturplanung, Budget, Schuldenbremse und all die damit zusammenhängenden Massnahmen.

Im Nationalrat ist auch kritisiert worden, das Leitbild setze keine klaren Prioritäten. Ich will Ihnen hier nur ein paar solche aufzählen, damit Sie uns dann auch daran messen können. Gesunde öffentliche Finanzen sind eine Voraussetzung für eine dauerhafte Erfüllung von übergeordneten gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Zielen.

Wir haben klar gesagt: Haushaltsanierung über Ausgabendisziplin und nicht über Mehreinnahmen - das ist messbar; Marktlösungen vor staatlichen Lösungen - das ist messbar; Standortattraktivität hat eine vorrangige Stellung - das können Sie an Einzelentscheiden messen. Die steuerpolitischen Projekte werden explizit aufgelistet.

Es ist auch nicht wahr, dass das unscharf und diffus ist. Wenn wir sagen, die Finanzrechnung habe über einen Konjunkturzyklus ausgeglichen zu sein, dann können Sie dies auf Franken und Rappen nachweisen. Es ist viel schwieriger, dies zu erreichen, als es auf den ersten Blick scheint. Die Vorgaben für die Steuer-, Fiskal- und Staatsquote sind ehrgeizig, sie sind überprüfbar und messbar. Das Leitbild fördert auch die Transparenz über die finanzpolitischen Zusammenhänge. Leider - für den Finanzminister - kann es Verletzungen der Regeln nicht verhindern; immerhin kann es sie aber erkennbar machen. Damit wird die Qualität finanzpolitischer Entscheidungen unseres Erachtens verbessert.

Wir stehen aber auch dazu, dass es in einem solchen Leitbild natürlich Zielkonflikte gibt. Diese sollten wir nicht verschleiern, sondern dann hier politisch konkret austragen. Vor allem zwischen Standortattraktivität und Steuergerechtigkeit gibt es einen schwierigen Zielkonflikt.

Nun: Finanzpolitik ist kein Selbstzweck. Sie ist nur ein Mittel zum Erreichen übergeordneter gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Ziele. Müsste man von diesem Leitbild eine Populärfassung machen, so könnte man vier Hauptziele definieren: ein Sanierungsziel, ein Steuerquotenziel, ein Wachstumsziel und ein Gerechtigkeitsziel.

1. Das Sanierungsziel bezieht sich auf die langfristige Sicherung gesunder öffentlicher Finanzen, auf den mittelfristigen Ausgleich zwischen Einnahmen und Ausgaben. Defizite, die konjunkturell entstehen, sind in Zeiten schlechter Konjunktur zulässig. In guten Zeiten sollen sie aber kompensiert werden. Das bedeutet, dass wir strukturelle Defizite vermeiden müssen, sie aber auch nicht etwa durch übersetzte Steuersenkungen schaffen dürfen. Das ist keine aktivistische Konjunkturpolitik, vielmehr das Laufenlassen der automatischen Stabilisatoren. Heute Morgen habe ich schon von der Arbeitslosenversicherung gesprochen. Auch die direkte Bundessteuer bringt mit der Progression in guten Zeiten mehr als in schlechten, wenn zum Beispiel die Überstunden wegfallen. Dieser mittelfristige Ausgleich führt zu einer Stabilisierung der absoluten Verschuldung und damit, bei fortgesetztem Wirtschaftswachstum, zu einer Abnahme der Verschuldungsquote. Deshalb haben wir keine eigentliche Schuldentilgung postuliert. Eine Schuldentilgung über die laufende Rechnung wäre eine enorm bittere Medizin. Würde sie in einem Vorstoss gefordert, so würde sie hier sicher durchaus gutgeheissen; wenn die Konsequenzen daraus in Form von Sparpaketen kommen, vielleicht dann aber weniger - das muss man einfach sehen. Eine Schuldentilgung aber schliessen wir trotz allem nicht aus. Das ist der Grund, weshalb wir meinen, diese "Windfall-Erträge", die "goldenen Meteoriten", die da kommen - allfälliger Verkauf von Swisscom, Versteigerung von Funklizenzen usw. - müssten ganz klar und eindeutig zur Schuldentilgung und nicht für irgendwelche andere Ausgaben verwendet werden, die wohl "nice to have", aber nicht besonders zwingend wären.

Um eine nachhaltige Finanzpolitik sichern zu können, die auch in besseren Zeiten diese Ausgabendisziplin nicht opfert, planen wir eine Schuldenbremse, ein Instrument auf Verfassungsstufe, das nächstens im Bundesrat zur Sprache kommt und das starre Haushaltziel ablösen soll. In der Rezession ist das Haushaltziel zu starr. Wir meinen, dass diese Ablösung zwingend ist. Aber auch die Schuldenbremse wird in der Umsetzung dann kein sehr einfaches Instrument sein. Wir brauchen es aber, wenn wir nicht wieder in einen Schlendrian geraten wollen.

2. Zum Steuerquotenziel: Sie wissen, dass wir in einem gnadenlosen internationalen Wettbewerb stehen. Hier ist die steuerliche Gesamtbelastung ein absolut wichtiger, zentraler Standortfaktor. Wir möchten hier im Wettbewerb mit den wichtigsten Konkurrenten auf den Weltmärkten im Vergleich bessere steuerliche Bedingungen offerieren. Andererseits müssen wir trotzdem ein leistungsfähiges Angebot an öffentlichen Gütern haben; das ist ja an sich der Zielkonflikt, in dem wir uns befinden. Aber der Standortwettbewerb setzt der Steuerbelastung Grenzen, ob wir das wollen oder nicht. Selbst wenn wir dies möchten und es politisch durchsetzbar wäre, könnten wir ohne Gefährdung von Arbeitsplätzen die Steuern nicht beliebig hochschrauben. Wir sagen ganz klar, dass dies kein Selbstzweck ist, sondern das Ziel lautet, konkurrenzfähig zu sein. Wenn man sich nicht über Verschuldung finanzieren will, impliziert dies natürlich eine möglichst tiefe Staatsquote, und wir vergleichen uns mit den übrigen OECD-Staaten, die unsere Hauptkonkurrenten sind. Wir wollen dort zu den Besten gehören, schliessen aber die Sozialversicherung aus. Wenn wir das nicht tun, müssen wir das, was die Sozialversicherung vor allem wegen der demographischen Entwicklung mehr kosten wird, anderswo wegsparen, und das scheint uns nicht ganz realistisch zu sein, sobald es dann zum Tatbeweis kommt.

3. Zum Wachstumsziel: Seit wir kein Wachstum mehr hatten, ist es wieder etwas populärer geworden - immer, wenn man zu viel davon hat, kommen auch wieder die Jammerer. Ich bin sehr froh, dass wir die Wachstumsschwäche überwunden haben; das löst einige schwierige Probleme. Die Finanzpolitik kann klar Beiträge zum Wirtschaftswachstum leisten, auf der Ausgabenseite selbstverständlich mit den Staatsleistungen. Deren effiziente Erbringung ist sehr wichtig, das Leitbild äussert sich dazu; Stichworte sind wirkungsorientierte Verwaltung, Privatisierung, neuer Finanzausgleich. Aber auch einnahmenseitig kann sie Beiträge leisten: mit [PAGE 354] der Steuerbelastung, aber auch mit der Struktur des Steuersystems. Aber es ist dem Bundesrat wichtig, dass wir nicht nur einseitig die Effizienz und das Wachstum anschauen, sondern auch die Verteilungsgerechtigkeit.

4. Das Gerechtigkeitsziel ist am schwierigsten zu erreichen; wir äussern uns auch dazu; ich will hier nicht im Detail darauf eingehen. Aber bei vielen Vorlagen - z. B. auch bei den Steuersenkungen - wird uns diese Frage "Gerechtigkeit versus Standort" immer wieder beschäftigen.

Mit der Umsetzung des Finanzleitbildes haben wir an sich schon begonnen. Ich denke an die Steuerreformen, die wir am 13. März dieses Jahres - nicht ertragsneutral - beschlossen haben. Ich muss aber andererseits auch auf Folgendes hinweisen: Seit sich die Finanzperspektiven des Bundes verbessert haben - ich habe es bereits angedeutet -, schiessen auch die Begehrlichkeiten nach Steuererleichterungen und Mehrausgaben wieder ins Kraut. Der Bundesrat hat etwas Angst, dass ein unkontrollierter Aktivismus auf allen "Steuerbaustellen" die Gefahr eines inakzeptablen Rückfalls in die Defizitwirtschaft beinhaltet. Deshalb sind wir etwas in die Offensive gegangen und haben gesagt, wir seien bereit, im Rahmen des Handlungsspielraums, den wir in der Grössenordnung von 1,4 Milliarden Franken als möglich einschätzen, ein Opfer des Fiskus zu bringen. Wir haben die drei wichtigsten Steuermaterien - Familienbesteuerung, Wohneigentum und Umsatzstempel - in ein Paket geschnürt, und die entsprechenden Vernehmlassungen eingeleitet. Hier sind wir bereit, diese 1,4 Milliarden Franken zu opfern. Mit diesem Paket möchten wir uns selbst, aber auch Sie vor eine Gesamtverantwortung stellen. Bei der Besteuerung von Ehepaaren und Familien sind wir bereit, bis zu 900 Millionen Franken zu opfern. Bei Einnahmen von rund 6 Milliarden Franken sind das fast 15 Prozent. Das ist eine gewaltige Steuererleichterung.

Beim Umsatzstempel ist die Arbeitsgruppe jetzt auf gutem Wege - ich kann vielleicht im Zusammenhang mit der Motion noch kurz etwas dazu sagen -; wir glauben, dass eine wirtschaftlich zweckmässige Lösung in der Grössenordnung von einer halben Milliarde Franken im Konsens mit der Börse und den Banken möglich sein wird. Beides ist sachlich begründet.

Wenn man einerseits die Familie stark entlastet, sind wir andererseits der Meinung, dass wir bei der Wohneigentumsbesteuerung diesen Systemwechsel ertragsneutral gestalten sollten. Das gibt uns trotzdem einen gewissen Spielraum für die Wohneigentumsförderung, weil uns ja der Systemwechsel Mehreinnahmen bringen würde. Dort wäre mehr wahrscheinlich "nice to have", aber es ist weder von der Gerechtigkeit her nötig - wir müssen sogar aufpassen, dass wir das System nicht ungerechter machen - noch für den Standort dringend; deshalb diese Prioritätensetzung. Sie werden dann darüber abschliessend entscheiden. Übrigens: Auch die Steueramnestie, die wir jetzt ausarbeiten und in die Vernehmlassung geben werden, soll die Steuerbasis für die Zukunft erweitern. Wir versuchen, sie möglichst gerecht, aber trotzdem attraktiv zu gestalten.

Wenn wir nun dieses Reformpaket an den vier Populärzielen des Finanzleitbildes messen, so sehen wir, dass die Begrenzung der Steuerausfälle die Erreichung des Sanierungsziels begünstigt, dass die Steuerquote um etwa 0,3 Prozent gesenkt wird, dass die Erreichung des Wachstumsziels durch die verbesserten Rahmenbedingungen für den Finanzplatz begünstigt wird und dass die Verbreiterung der Steuerbasis und die Reform der Familienbesteuerung näher zum Ziel der Gerechtigkeit führen. Das ist also ein praktisches Beispiel, wie wir dieses Leitbild konkret politisch umsetzen können. Es gibt noch andere Massnahmen zur Umsetzung. Beispiele sind der Schuldenabbau durch den Verkauf der Swisscom, die bereits erwähnten Versteigerungen und auch die Schuldenbremse, die jetzt im Bundesrat zur Behandlung ansteht und von der ich hoffe, dass sie noch vor den Sommerferien verabschiedet werden kann. Aber das Allerwichtigste ist die Beibehaltung der Ausgabendisziplin auch in besseren Zeiten.

Das Finanzleitbild soll mehr sein als ein Papiertiger. Gerade deshalb ist uns eigentlich die parlamentarische Unterstützung wichtig. Sie haben hier jetzt nur einen Antrag von bürgerlicher Seite zur Kenntnis zu nehmen. Im Nationalrat war die Situation anders, da wurde es von links und rechts bestritten, was wahrscheinlich ein Indiz ist, dass wir in der politischen Stossrichtung nicht so schlecht liegen.

Ich kann nachvollziehen, wenn Herr Wenger sagt - er hat ein ziemlich kompliziertes Fremdwort gebraucht -, das Finanzleitbild sei "ein Produkt exekutivpolitischer Konkordanz". Es ist ein Leitbild des Bundesrates. Aber Sie müssen sehen, dass dieses Leitbild natürlich mehr Autorität hat, wenn das Parlament es unterstützt, ohne dass es sich im Detail bindet. Herr Wenger, ich glaube, dass das Leitbild in seiner Umsetzung nicht durch Begehren aus den Reihen Ihrer politischen Richtung gefährdet ist. Es ist eher durch das Bedürfnis nach Mehrausgaben, nach einer lascheren Finanzpolitik usw. gefährdet.

Wenn natürlich die Verwaltung sieht, dass nicht einmal das Parlament hinter einer soliden Finanzpolitik steht, werden auch von dort her die Begehrlichkeiten wieder sehr viel rascher in die bundesrätlichen Debatten einfliessen als sonst. Deshalb meine ich: Wenn Sie eine solide, wirtschaftsfreundliche und trotzdem gerechte Finanzpolitik wollen, sollten Sie dieses Leitbild unterstützen, weil sonst das Signal vielleicht ein falsches wäre. Natürlich bin ich schon froh, wenn Sie es nicht ablehnen. Aber ich meine, dieses marktwirtschaftlich inspirierte und trotzdem auf Disziplin ausgerichtete Leitbild würde doch ein bisschen mehr Unterstützung als nur die Kenntnisnahme verdienen.

In diesem Sinne - es ist Ihre Sache, Sie haben das selber zu entscheiden - wäre ich Ihnen natürlich sehr dankbar, wenn Sie vom Finanzleitbild in zustimmendem Sinne Kenntnis nehmen könnten.