Randegger Johannes · Nationalrat · 2005-10-05

Wortprotokoll

Am 30. April 1997 reichte unser damaliger Kollege Hans Zbinden seine zweite parlamentarische Initiative, "Bildungsrahmenartikel in der Bundesverfassung", ein. Diese enthielt den Auftrag, dass zusammen mit der EDK ein neuer Bildungsrahmenartikel erarbeitet werden soll. Ziel des Artikels soll die Schaffung eines kohärenten, flächendeckenden und qualitativ hochstehenden Bildungsraumes Schweiz sein. In den Bereichen Berufsbildung, tertiäre Bildung und Weiterbildung soll der Bund eine führende Rolle einnehmen. Die Volksschule soll aber weiterhin in der Regelungskompetenz der Kantone bleiben. So lautet der Auftrag der parlamentarischen Initiative Zbinden.

Unsere WBK beantragte mit 16 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Am 24. Juni 1998 stimmte unser Rat diesem Antrag mit 91 zu 39 Stimmen bei 1 Enthaltung zu.

Verfassungsrevisionen im Bildungsbereich waren und sind, wie ein Blick auf die Geschichte zeigt, in unserem mehrsprachigen, von unterschiedlichen Traditionen und Kulturen geprägten Land immer ausserordentlich heikel. Entsprechend intensiv und arbeitsreich gestaltete sich die Ausarbeitung dieser Vorlage. Sie geschah in drei Phasen und beanspruchte dreissig Kommissionssitzungen.

In der ersten Phase setzte die WBK eine Subkommission ein. Diese begann ihre Arbeit am 19. April 2000, und bereits am 17. August 2001 stimmte die WBK mit grossem Mehr einem ersten Entwurf zu einem erneuerten Artikel 61a der Bundesverfassung zu. Dieser sah für den Bund eine umfassende Kompetenz zur Rahmengesetzgebung im gesamten Bildungswesen vor. Diese Version stiess aber auf den Widerstand vor allem der Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK) und der ständerätlichen WBK. Den Stein des Anstosses bildete die Formulierung: "Der Bund legt Grundsätze der Bildung von gesamtschweizerischer Bedeutung fest." Die EDK zeigte sich nicht bereit, dem Bund eine solche Grundsatzkompetenz zuzugestehen. Sie befürchtete eine völlige Umkehrung der Kompetenzordnung, sah die Notwendigkeit wichtiger Unterschiede zwischen den Sprachregionen gefährdet und warnte vor finanziellen Folgen, die sich daraus für den Bund ergeben würden. Damit war die erste Phase der Arbeit an einem neuen Bildungsrahmenartikel abgeschlossen.

Die zweite Phase begann mit einer denkwürdigen Aussprache der Subkommission mit einer Delegation des Vorstandes der EDK am Sitz der EDK am 20. Dezember 2001. An dieser Sitzung hielt der Vorstand der EDK fest, dass die EDK nach wie vor bereit sei, zusammen mit der nationalrätlichen WBK an einer Revision der Verfassung bezüglich Bildung im Hinblick auf eine wirksame Harmonisierung des Bildungssystems mitzuwirken und nach Möglichkeit einen gemeinsamen Vorschlag auszuarbeiten. Dieses Angebot wurde von der Subkommission spontan angenommen. Die Zusammenarbeit mit der EDK gestaltete sich in der Folge denn auch sehr konstruktiv. Wichtige Impulse für die Erarbeitung eines neuen Entwurfes boten der WBK ferner die drei Standesinitiativen aus den Kantonen Basel-Landschaft, Solothurn und Bern, die alle unter dem Titel "Koordination der kantonalen Bildungssysteme" standen.

Der vom Staatsrechtsexperten Prof. Bernhard Ehrenzeller von der Universität St. Gallen in der Folge erarbeitete neue Entwurf fasste sämtliche bildungsbezogenen Artikel der Bundesverfassung neu - die Artikel 62 bis 67 -, weil sich das Ziel eines kohärenten, flächendeckenden und qualitativ hochstehenden Bildungsraumes Schweiz nur durch eine gesamthafte Betrachtung aller einschlägigen Verfassungsartikel erreichen lässt. Dieser Entwurf wurde von der Kommission am 13. November 2003 einstimmig bei einer Enthaltung verabschiedet und in die Vernehmlassung gegeben.

Das Ergebnis der Vernehmlassung ist im Bericht der Kommission ausführlich zusammengefasst. Hier möchte ich auf folgende Punkte eingehen:

Der Entwurf stiess auf ein grosses Interesse und löste grossmehrheitlich ein positives Echo aus. Fast die Gesamtheit der 320 Stellungnahmen hält eine Verfassungsänderung für begrüssenswert, notwendig oder sogar dringlich. Lediglich vier der eingeladenen Vernehmlasser haben sich gegen eine Verfassungsänderung ausgesprochen.

Auf die Frage, ob die Bundeskompetenz zur Regelung und Durchsetzung der Harmonisierungseckwerte nur subsidiär gewährt werden solle, d. h. nur dann, wenn die Koordinationsbemühungen unter den Kantonen nicht zum Ziel geführt haben, oder ob sie von vornherein voraussetzungslos zu gewähren sei, haben sich die Kantone mit einem deutlichen Mehr für die subsidiäre Bundeskompetenz ausgesprochen. Bei den Parteien war es umgekehrt; diese haben mehrheitlich für eine voraussetzungslose Bundeskompetenz optiert. Bei den Wirtschaftsverbänden gab es diesbezüglich ein zahlenmässiges Patt, und bei den Bildungs- und Wissenschaftsorganen war das Bild fast ausgeglichen.

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In der dritten Phase hat sich die Kommission im November letzten Jahres, anlässlich einer Tagung an der Universität St. Gallen, mit einer Delegation der WBK des Ständerates, einer Delegation der Erziehungsdirektorenkonferenz sowie Vertretungen weiterer bildungspolitischer Institutionen sowie der Verwaltung eingehend mit dem Ergebnis der Vernehmlassung befasst.

Als Resultat dieser im Geiste eines bildungspolitischen Aufbruchs verlaufenen Tagung wurden einzelne Punkte der Vorlage überarbeitet. Auch in diesem Geiste der Tagung von St. Gallen beschlossen die WBK der beiden Räte eine enge Zusammenarbeit, insbesondere in dem Sinne, dass sich die WBK des Ständerates für die Federführung und für die Überarbeitung des Hochschulartikels einsetzt und dabei die in der Vernehmlassung vorgebrachte Kritik am Hochschulartikel berücksichtigt, die namentlich eine Koordination mit den laufenden Projekten im Hochschulbereich verlangte. Der so überarbeitete Entwurf, mit dem von der WBK des Ständerates erarbeiteten Hochschulartikel, wurde am 12. Mai dieses Jahres von der WBK des Nationalrates einstimmig verabschiedet.

Was bringt nun diese neue Bildungsverfassung? Ich will mich hier auf folgende Punkte beschränken.

1. Schaffung eines Bildungsraumes Schweiz: Im Sinne des übergreifenden Zieles wird in Artikel 61a zunächst festgehalten, dass Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten gemeinsam für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz sorgen. Damit ist eine Ziel- und Programmnorm geschaffen, die den Bund und die Kantone bindet und verpflichtet. Bund und Kantone werden ausdrücklich zur Zusammenarbeit und zur Koordination im gesamten Bildungsbereich verpflichtet und damit auch in eine gemeinsame - ich unterstreiche "gemeinsame" - Verantwortung eingebunden. Die Schweiz wird damit als ein Bildungsraum definiert.

2. Gesamtschweizerische Regelung der Harmonisierungseckwerte: Eine zweite zentrale und weitreichende Neuerung, um die in der Kommission entsprechend intensiv gerungen wurde, ist die gesamtschweizerische, einheitliche Regelung von Eckwerten im Bereich des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und der Ziele der einzelnen Bildungsstufen und deren Übergänge inklusive der Zugänge zu den Hochschulen sowie der Anerkennung von Abschlüssen.

Entscheidend neu ist hier, dass erstmals in der Bundesverfassung zentrale Harmonisierungseckwerte in dieser Breite im Bildungswesen festgelegt werden. Für den Fall, dass auf dem Koordinationsweg die Regelung dieser Eckwerte nicht zustande kommt, erlässt der Bund die notwendigen Vorschriften betreffend deren Regelung.

Mit dieser Verfassungsbestimmung wird politisch und rechtlich Neuland betreten. Immer wieder wurde die Frage aufgeworfen, wer das Scheitern der Koordination festzustellen habe. Zusammen mit der EDK kam die Kommission zu folgendem Schluss: Die Feststellung des Scheiterns der Koordination ist letztlich eine politische Beurteilung. Offen kann dabei bleiben, wer die Schritte zur Feststellung des Scheiterns einleitet. Es können dies der Bundesrat, die EDK oder die eidgenössischen Räte sein. In jedem Fall kann der Bund nur tätig werden, wenn eine Mehrheit des Parlamentes und, bei einem Referendum, das Volk ein entsprechendes Bundesgesetz beschliesst, das diese Eckwerte konkretisiert. Wenn eine politische Mehrheit zur Überzeugung gelangt, dass die Koordination gescheitert ist und dass Handlungsbedarf besteht, dann würde es nach Auffassung der Kommission nicht verstanden, wenn der Bund nicht die entsprechenden Vorschriften erlassen würde.

Ein zusätzliches Kontrollinstrument im Hochschulwesen wurde mit der Annahme des neuen Finanzausgleichs durch das Volk geschaffen. Aufgrund von Artikel 48a der Bundesverfassung kann der Bund also auf Antrag interessierter Kantone interkantonale Verträge im Hochschulwesen allgemeinverbindlich erklären.

Die Kommission beantragt nun, diese Kompetenz des Bundes auch auf die Harmonisierungseckwerte im Bereich der Volksschule zu erweitern. Im Hochschul- wie im Volksschulbereich bleibt jedoch dieses Verfahren der Allgemeinverbindlicherklärung oder der Beteiligungspflicht eine Möglichkeit für besondere, dafür geeignete Fälle - und nicht, wie es teilweise missverstanden worden ist, ein Schritt zu einer vor einer allfälligen Bundesgesetzgebung notwendigen Verfassungsänderung.

3. Förderung eines breiten und durchlässigen Angebotes in der Berufsbildung: Bei der Berufsbildung besitzt der Bund bereits heute eine umfassende Regelungskompetenz. Daran wurde nichts geändert. Diese Kompetenz wurde aber durch die Pflicht des Bundes ergänzt, ein breites und durchlässiges Angebot im Bereich der Berufsbildung zu fördern. Es war der Kommission ein grosses Anliegen, die Chancengleichheit zwischen Berufsbildung und akademischer Ausbildung sicherzustellen. Mit der Bestimmung, dass der Bund ein breites und durchlässiges Angebot der Berufsbildung fördert, soll wie für die anderen Bereiche eine Zielnorm in die Verfassung aufgenommen werden.

4. Verfassungsrechtliche Grundlage für eine gemeinsame Steuerung des Hochschulbereiches durch Bund und Kantone: Die von der WBK vorgeschlagene Verfassungsrevision enthält auch einen neuen Hochschulartikel, der die erforderliche Verfassungsgrundlage schafft für eine starke, klar gesamtschweizerisch konzipierte Führung des gesamten Hochschulbereiches, für eine transparente Finanzierung, die gleichzeitig stärker leistungs- und resultatorientiert ist, für eine klare Aufgabenstellung, für eine Entwicklung von Kompetenzzentern auf nationaler und internationaler Ebene und somit für einen optimierten Einsatz der Finanzmittel. Was im Volksschulbereich in Artikel 61a als Grundprinzip der horizontalen und vertikalen Koordination angelegt wird, findet auf der Ebene der Hochschulen seinen besonderen Ausdruck in einer gemeinsamen Steuerung dieses Bereiches durch Bund und Kantone. Die neu zu schaffenden Steuerungsmechanismen gelten grundsätzlich für alle Hochschulen, das heisst namentlich für die Eidgenössischen Technischen Hochschulen, die kantonalen Universitäten und für die Fachhochschulen; auf die besondere Stellung der Fachhochschulen werden wir noch zu sprechen kommen.

5. Klärung der Aufgaben in der Weiterbildung: Schliesslich enthält die Vorlage neu wichtige Bestimmungen über die Weiterbildung, die die Rolle des Staates bzw. des Bundes in diesem immer wichtiger werdenden Bildungsbereich klären werden, in welchem auch die privaten Träger stark engagiert sind und es auch bleiben sollen.

Ich komme zur Gesamtwürdigung der Vorlage: Das zentrale Anliegen der Kommission war es, zusammen mit der EDK und, was den Hochschulteil anbetrifft, mit der ständerätlichen WBK einen Vorschlag auszuarbeiten, der die Sicherung eines qualitativ hochstehenden, durchlässigen und effizient koordinierten Bildungsraumes Schweiz durch Bund und Kantone ermöglicht. Primär sollen die unerlässliche Harmonisierung und die stärkere gesamtschweizerische Steuerung erreicht werden, und zwar durch eine Stärkung der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen aufgrund klarer verfassungsrechtlich festgelegter Ziele und Formen sowie durch eine Stärkung der Kooperation mit neuen, wirksamen rechtlichen Instrumenten.

Das ist ein innovativer, vielversprechender und zugleich realistischer Weg. Der Bund wird zudem in die Lage versetzt, eine Gesamtsicht des Systems zu entwickeln und sich an dessen Gesamtsteuerung zu beteiligen. Dass die Kantone diesem Konzept in ihrer föderalistischen Kerndomäne zustimmen, zeugt von einer neuen Qualität im föderalistischen Dialog, wo nicht das eigensinnige Beharren auf den eigenen Zuständigkeiten im Vordergrund steht, sondern konstruktive Zusammenarbeit bei neuen Herausforderungen, im Zusammenhang mit Problemen, die sich nur im gesamtschweizerischen Rahmen befriedigend lösen lassen. Die Stellungnahme der EDK vom 16. Juli 2005 und die Stellungnahme des Bundesrates vom 17. August bestätigen, dass mit dem vorliegenden Entwurf ein zukunftsfähiger Mittelweg zur Zielerreichung gefunden wurde. Beide, Bundesrat und Erziehungsdirektorenkonferenz, unterstützen die neue Bildungsverfassungsvorlage vorbehaltlos. [PAGE 1389]

Im Namen der Kommission, die dem Entwurf einstimmig zugestimmt hat, bitte ich Sie, der Gesamtvorlage zuzustimmen und den Rückweisungsantrag abzulehnen. Mit dieser Vorlage kommen wir auch den Anliegen der drei Standesinitiativen Basel-Landschaft, Solothurn und Bern sowie der parlamentarischen Initiative Gutzwiller weitgehend entgegen. Wir beantragen deshalb, diese als erfüllt abzuschreiben.