Fluri Kurt · Nationalrat · 2005-10-06

Wortprotokoll

Zuerst ein Wort zum Verfahren: Gemäss früherem Recht konnte der Wortlaut einer Motion während des parlamentarischen Verfahrens nicht mehr abgeändert werden. Heute aber kann eine Motion im Zweitrat auf Antrag der Mehrheit der vorberatenden Kommission oder auf Antrag des Bundesrates abgeändert werden. Diesen Fall haben wir jetzt. Der Erstrat - in unserem Fall also wir - kann in der zweiten Beratung der Änderung dann zustimmen oder die Motion definitiv ablehnen.

Den Text der Motion finden Sie in den Unterlagen. Es geht darum, dass Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung ähnlich interpretiert wird wie Artikel 164 der Bundesverfassung, dass nämlich wichtige rechtsetzende Bestimmungen bei Staatsverträgen ebenfalls als wichtig eingestuft werden müssen. Diese innerstaatliche Rechtsetzung muss auch bei Staatsverträgen angewendet werden.

Die Vorgeschichte haben Sie vom Sprecher der Minderheit gehört, die Interpretation des Bundesrates von Herrn Bundesrat Blocher. Nach Meinung der SPK dürfen Bestimmungen nur dann als nicht wichtig beurteilt werden, wenn ein Gesetz oder ein dem Referendum unterstellter Vertrag mit einer hinlänglich bestimmten Delegationsnorm zur Rechtsetzung auf einer unteren Rechtsetzungsstufe, also Verordnung oder ein nicht dem Referendum unterstellter Vertrag, dazu ermächtigt hat.

Nun haben wir allerdings in der Wintersession 2003 zwei Sündenfälle begangen: Die Bundesversammlung hat nämlich ein Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel und ein Freihandelsabkommen mit Chile genehmigt. Darin waren wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, die man dennoch nicht dem Referendum unterstellt hat.

Es dürfte für die Zustimmung der Bundesversammlung zu diesem Vorgehen massgebend gewesen sein, dass es sich um politisch unbestrittene, um sogenannte Routinegeschäfte gehandelt hat. Damit ist ein Präzedenzfall geschaffen worden, der an sich dem schweizerischen Verständnis der Volksrechte widerspricht. Die Ausübung der Volksrechte soll ja eindeutigen Regeln unterliegen und nicht vom fallweisen Ermessen der Behörden abhängig sein.

Heute nun will der Bundesrat neben dem früher genannten Parallelismus zwischen den Artikeln 141 und 164 BV gewissermassen eine neue Art von Parallelismus einführen, nämlich einen Parallelismus innerhalb der Staatsverträge. Diese enthalten zwar nach Artikel 141 wichtige rechtsetzende Elemente, sie sind aber gewissermassen von einem Leitvertrag präjudiziert worden.

Wenn also der Ständerat unsere Motion unverändert übernommen hätte, dann hätte man nicht gewusst, in welchem Sinne inskünftig diese Regelung gehandhabt werden muss. So hat der Ständerat in Ziffer 1 einen zweiten Satz formuliert und gesagt, nicht als wichtig sollen Bestimmungen gelten, welche im Vergleich zum Inhalt von früher abgeschlossenen Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen vorsehen.

Die Kommissionsmehrheit erachtet die vom Ständerat vorgenommene Präzisierung als gerechtfertigt. Der Text ist allerdings nicht über alle Zweifel erhaben. Erstens wird "wichtig" mit "wichtig" definiert, was natürlich noch nicht sehr erhellend ist. Zweitens ist, wie Herr Ständerat Pfisterer zutreffend ausgeführt hat, damit noch nicht klar, ob dem Bundesrat bei seinem Anliegen gefolgt werden soll, dass Artikel 164 nicht unverändert angewendet wird, sondern bloss analog, indem gleichgelagerte Staatsverträge eben nicht dem Referendum unterstellt werden sollen. Immerhin aber entspricht die Präzisierung des Ständerates der Praxis seit Inkrafttreten dieser Bestimmung, indem nämlich Parlament und Bundesrat es in den beiden genannten Fällen als zweckmässig erachtet hatten, diese Verträge nicht dem Referendum zu unterstellen.

Als die Kommission die Motion einreichte, war es ihr primäres Ziel, die aufgetretenen offenen Fragen zu klären. Diese Klärung fällt nun in einem Punkt anders aus als von der Motionärin, also der SPK Ihres Rates, ursprünglich beabsichtigt. Das ist für die Mehrheit allerdings kein Grund, die Motion nun abzulehnen und damit auf die Klarstellung zu verzichten.

Die Minderheit hingegen will eine Klarstellung mit einer parlamentarischen Initiative bzw. mit einer daraus folgenden Gesetzgebungsarbeit erzielen. Die Frage, was wichtig ist, bliebe dabei trotzdem offen. Es ist aus heutiger Sicht kaum möglich, diesen unbestimmten Gesetzesbegriff "wichtig" so klar zu umschreiben, wie es die Minderheit möchte. Einen Automatismus hin zum Referendum kann es nach dem Kriterium der Wichtigkeit auch nicht geben. So ist die Mehrheit der Auffassung, diese Frage könne weiterhin offen gelassen werden, nämlich die Frage, ob eine Gesetzgebungsarbeit überhaupt nötig ist oder ob die Klärung der Frage, was nun wichtige Bestimmungen sind, der Praxis überlassen werden kann.

Selbstverständlich werden wir weiterhin bei jedem Staatsvertrag das Recht haben, einen allfälligen Antrag des Bundesrates auf Nichtunterstellung unter das Referendum abzuändern. Jeder Staatsvertrag kommt in die entsprechende Fachkommission, und dort kann es einen Antrag geben, dieser Staatsvertrag sei nicht dem Referendum zu unterstellen. Ihre Kommission und anschliessend die Bundesversammlung kann dann drüber entscheiden.

Vielleicht wird es dann mit der Zeit Kriterien für die Wichtigkeit geben, welche genügend umschrieben und gesetzgeberisch erfasst werden können. Heute ist das allerdings noch nicht der Fall, und deshalb schliesst die Zustimmung zur Mehrheit zwar eine weitere Gesetzgebungsarbeit nicht aus, verpflichtet uns allerdings im Unterschied zum Antrag der Kommissionsminderheit auch nicht dazu. Wir sind in der heutigen Situation nicht in der Lage, diese Wichtigkeit gesetzgeberisch genügend klar zu umschreiben.

Deshalb bitten wir Sie im Namen der Mehrheit ihrer SPK, die Motion in der Fassung des Ständerates anzunehmen und den Antrag der Minderheit abzulehnen.