Pfisterer Thomas · Ständerat · 2005-10-04

Wortprotokoll

Haben wir hier ein Muster für die Weiterentwicklung eines bilateralen Vertrages vor uns? Der Vertrag, über den wir hier beraten, führt zu einer weitgehenden Einbindung der Schweiz. Unser Land übernimmt die Normen der EASA grundsätzlich unverändert, obwohl es an deren Entstehung nicht beteiligt war. Es hat nur eine Reihe von untergeordneten Modalitäten erreichen können. Die EASA-Vorschriften sind zu einem guten Teil direkt anwendbar, also für jedermann verbindlich und allenfalls gar an EU-Gerichte weiterziehbar. Die Schweiz hat die Umsetzung zu gewährleisten. Dazu muss sie zur Überwachung der Einhaltung der Gemeinschaftsnormen gegebenenfalls in der Schweiz Inspektionen und Untersuchungen in Unternehmungen der Luftfahrt durch europäische Organe ermöglichen und mitfinanzieren.

Die Schweiz muss schliesslich hinnehmen, dass der EASA-Normbestand weiterentwickelt wird, und bei dieser Weiterentwicklung durch den Verwaltungsrat hat die Schweiz kein Stimmrecht. Gemäss Botschaft wird in der nächsten Phase an weitere Vorschriften für die Flugzeuge, in der übernächsten an Bestimmungen zur Sicherheit der Flughäfen und der Flugsicherung gedacht. Das schliesst Anliegen des Umweltschutzes und der Raumplanung ein. Die eigentliche Raumplanung aber ist Sache der Kantone, und ihre Aufgabe ist es auch in der Regel, die Umweltschutzvorschriften zu vollziehen.

Dieser Beitritt ist also nicht nur technisch harmlos. Es ist ein Stück der Weiterentwicklung eines bilateralen Vertrages. Die Botschaft kommt etwas allzu harmlos daher. Es geht um eine Weiterentwicklung des Luftverkehrsabkommens und um die Umsetzung eines Beschlusses des Gemischten Ausschusses. Insofern kann man darin ein Lehrstück für die bilaterale Einbindung der Schweiz sehen, ähnlich wie beim Schengen-Vertrag. Damit haben wir politisch vor allem drei kritische Bausteine:

1. die Übernahme eines europarechtlichen Acquis communautaire, der ohne Beteiligung der Schweiz entstanden ist und höchstens in "Modalitäten" von untergeordneter Bedeutung verhandelt werden kann;

2. die Pflicht der Schweiz, die Umsetzung zu gewährleisten;

3. die Weiterentwicklung des Acquis communautaire ohne schweizerische Mitentscheidung. Die Schweiz ist auf die Usanz verwiesen, dass mit Konsens entschieden wird, und hat sich im Übrigen auf das "Vorzimmer der Mitberatung" zu beschränken.

Dieser Vertrag dürfte nun kein Einzelfall sein. Darum ist es wahrscheinlich ratsam, dass wir uns in einer frühen Phase über die Kriterien zur Beurteilung solcher Weiterentwicklungen der bilateralen Verträge klar werden. Es wird um Kriterien nach aussen und um landesinterne Kriterien gehen. Nach aussen werden wir wohl darauf achten müssen, vermeidbare Einbindungen abzuwehren und die Einbindungen gegen den Kooperationsgewinn abzuwägen, wie es der Herr Kommissionspräsident gemacht hat. Und dann hat man die Chancen der Mitwirkung und der Mitberatung optimal zu nutzen. Nach innen wird es darum gehen, zu überprüfen, ob die Kriterien Rechtsstaat, Demokratie, direkte Demokratie, Rolle des Parlamentes und Föderalismus eingehalten sind. Beides ist zu beachten.

Wenn wir den vorliegenden Vertrag nach diesen Kriterien überprüfen, dann heisst das bei der externen Sicht, dass wir diskutieren müssen, ob die Einbindung vermeidbar ist. Das hat Ihre Kommission getan. Sie hat geprüft, ob Spielräume bestehen, und hat sich eine Zusammenstellung dazu geben lassen. Sie ist zum Schluss gekommen, dass die direkte Anwendbarkeit in diesem Sonderfall zu akzeptieren sei; das gilt ebenso für die direkten internationalen Kontrollen in der Schweiz und die beschränkte Mitbestimmung. Sie ist auch zum Schluss gekommen, dass diese Beschränkungen angesichts der Vorteile des Vertrages in diesem Fall zu akzeptieren seien.

Sie hat auch die landesinterne Beurteilung durchgeführt. Hier waren in der Diskussion drei Punkte wesentlich: Erstens geht es um eine Übertragung der Aufsichtskompetenz des Bundes an eine internationale Organisation. Hiezu finden Sie bei Artikel 3 Absatz 1 des Gesetzentwurfes den einzigen Änderungsantrag der Kommission. Wir sind zum Schluss gekommen, dass die Rechtsgrundlage für eine derartige Übertragung besteht, und machen Sie darauf aufmerksam, dass das heisst, dass langfristig eine gesamteuropäische Luftfahrtbehörde entstehen soll und dass damit die nationalen Luftfahrtbehörden reduziert werden und das Bazl wieder vor einem Um- und Abbau steht. Freilich haben wir zusätzlich eben diesen Antrag zu Artikel 3 Absatz 1 gestellt, um klarzustellen, dass die verfassungsmässige Zuständigkeitsordnung gewährleistet sein muss; das ist keine Bagatelle. Wenn Sie dem zustimmen, gilt dieser Grundsatz, obwohl der Bund an sich Verträge auch in Bereichen abschliessen darf, für die intern die Kantone zuständig sind. Diese Ergänzung will klarstellen, dass keine Blankovollmacht beschlossen wird.

Der zweite kritische Punkt war die Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum: Im Gespräch mit dem Bundesrat wurde diese Frage bejaht. Wenn wir aber an die Diskussion von letzter Woche zum Vertrag mit Norwegen denken, dann wird offensichtlich, dass die Begründung eigentlich zu ergänzen wäre. In der Begründungspraxis des Bundesgerichtes müsste darauf hingewiesen werden, dass hier eben ein Vertrag vorliegt, der "neuartige" rechtsetzende Bestimmungen bringt, die in einer "Gesamtbetrachtung" eben wichtig sind.

Schliesslich komme ich zum dritten Punkt: Man hat sich gefragt, warum kein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt worden ist. Das leuchtet nicht ein. Es geht doch um einen wichtigen völkerrechtlichen Vertrag. Mit dem neuen Vernehmlassungsgesetz dürfte sich diese Frage wohl nicht mehr stellen.

Ich darf damit schliessen, Sie einzuladen, auf das Geschäft einzutreten und dem erwähnten Zusatz dann zuzustimmen. Ich möchte der Hoffnung Ausdruck geben, dass sich der Bundesrat und vielleicht auch unsere APK einmal Gedanken über diese allgemeinen Kriterien machen. Das ist ja - noch einmal - nicht ein Einzelfall, und vielleicht gibt es dann sogar einmal im europapolitischen Bericht noch eine Erläuterung dazu.

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