Wicki Franz · Ständerat · 2005-10-06

Wortprotokoll

Das Verbandsbeschwerderecht ist für die einen der Retter der Natur, das unentbehrliche Mittel für die Arbeit im Dienst der Gesellschaft oder das Instrument, das es braucht, damit die Umweltorganisationen ernst genommen werden. Für andere ist das Verbandsbeschwerderecht ein rotes Tuch, ein Bauverhinderungsinstrument, ein Wirtschaftskiller, eine Finanzquelle für gewisse Verbände, kurz: ein unnötiges Rechtsmittel.

Was ist das Verbandsbeschwerderecht nach Gesetz? Das Verbandsbeschwerderecht verschafft bestimmten Organisationen Zugang zum Verfahren. Es wurde 1966 im Natur- und Heimatschutzgesetz und 1985 im Umweltschutzgesetz geregelt. Das Verbandsbeschwerderecht dient dazu, mögliche Verletzungen des geltenden Umweltrechtes durch die zuständige Rechtsmittelbehörde beurteilen zu lassen. Unser Verbandsbeschwerderecht ist also 39 Jahre alt. Nach bald 40 Jahren ist es wohl angezeigt, zu überprüfen, ob dieses Instrument noch das richtige ist. Also: Sanierung, Restauration oder Liquidation? Sie kennen die Diskussion.

Das Verbandsbeschwerderecht für Umweltschutzorganisationen gab seit den Neunzigerjahren Anlass zu mehreren parlamentarischen Vorstössen; es wurde im Parlament schon verschiedentlich diskutiert. Im Juni 2000 beschloss der Nationalrat mit 102 zu 69 Stimmen, einer parlamentarischen Initiative zur Abschaffung des Verbandsbeschwerderechtes keine Folge zu geben. Der Nationalrat lehnte mit 64 zu 61 Stimmen auch eine Motion ab, die in die gleiche Richtung ging. Hingegen überwies er ein Postulat, das den Bundesrat ersuchte, zu prüfen, wie eine Verhandlungscharta als Ehrenkodex für die Gesuchsteller und für die beschwerdeberechtigten Organisationen geschaffen werden kann. Am 11. September 2003 sprach sich der Nationalrat mit 80 zu 69 Stimmen erneut gegen die Abschaffung des Verbandsbeschwerderechtes aus, indem er einer entsprechenden Initiative aus dem Rat keine Folge gab.

Als im Frühjahr 2004 gegen verschiedene Grossprojekte Einsprachen und Beschwerden erhoben wurden, hatte dies mehrere parlamentarische Vorstösse und Initiativen zur Folge, die in den Räten heute noch hängig sind.

In unserem Rat reichte Hans Hofmann am 19. Juni 2002 eine parlamentarische Initiative ein, welche die Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung im Umweltschutzgesetz sowie die Verhinderung von Missbräuchen durch die Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes verlangt. Am 15. Mai 2003 prüfte die Kommission für Rechtsfragen Ihres Rates die parlamentarische Initiative vor. Mit 7 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen beantragte sie, der Initiative Folge zu geben. In ihren Erwägungen stellte sie damals klar, dass sie weder die Umweltverträglichkeitsprüfung noch das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen abschaffen wolle. Doch wurde betont, dass es an der Zeit sei, die ganze Problematik, insbesondere die Verfahrensabläufe sowie den Anwendungsbereich der Umweltverträglichkeitsprüfungen und des Verbandsbeschwerderechtes, eingehend zu prüfen.

Der Ständerat hat dann der Initiative ohne Gegenstimme Folge gegeben und damit Ihre Kommission beauftragt, eine Vorlage auszuarbeiten. Die Kommission für Rechtsfragen hat die Initiative eingehend an mehreren Sitzungen behandelt und sich intensiv mit der Materie auseinander gesetzt. Sie hörte Vertreter der kantonalen Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzbehörden, der Wirtschaftskreise sowie der Umweltschutzorganisationen an. Ihre Kommission gelangte auch an die 30 Organisationen, welche gemäss USG und NHG beschwerdeberechtigt sind, und fragte sie an, ob sie in den letzten fünf Jahren hinsichtlich UVP-pflichtiger Projekte und im Zusammenhang mit Einsprache- und Beschwerdeverfahren finanzielle Vereinbarungen mit Bauherren abgeschlossen hatten. Wir stellten diesen Organisationen diesbezüglich einen detaillierten Fragebogen zu.

Von den sechsundzwanzig Organisationen, die Stellung nahmen, antworteten acht, dass sie in diesem Zeitraum von ihrem Beschwerderecht keinen Gebrauch gemacht hätten, und neun gaben an, dass sie keine finanziellen Vereinbarungen getroffen hätten. Sieben Organisationen erklärten, finanzielle Vereinbarungen abgeschlossen zu haben. Bei fünf von diesen ging es um Vereinbarungen über die Übernahme von Anwalts-, Gerichts- und/oder Expertisekosten. Gemäss den Angaben dieser Organisationen überstiegen diese Zahlungen den üblichen Rahmen im Grunde nicht. Vier Organisationen bestätigten, Vereinbarungen über die Realisierung oder Bezahlung von gesetzlich vorgesehenen Kompensationsmassnahmen geschlossen zu haben. Zwei Organisationen räumten ein, in einem Fall bzw. drei Fällen Vereinbarungen über die Realisierung oder Bezahlung von solchen Kompensationsmassnahmen getroffen zu haben, die über das gesetzlich Geforderte hinausgehen.

Sämtliche Organisationen, die Stellung genommen haben, erklärten, nie eine Zahlung als Gegenleistung für die Nichterhebung oder den Rückzug von Einsprachen oder Beschwerden erhalten zu haben. Vereinbarungen über Konventionalstrafen werden gemäss dieser Umfrage einzig vom Verkehrs-Club der Schweiz regelmässig abgeschlossen. Gemäss dessen Angaben wurden in 22 von 41 Fällen, die zu einer aussergerichtlichen Einigung führten, Konventionalstrafen zum Teil zugunsten von einzelnen VCS-Sektionen vereinbart. Dabei handelte es sich entweder um einen festen Betrag zwischen 10 000 und 50 000 Franken oder um 50 Franken pro Tag für jeden erstellten Parkplatz, der die vereinbarte Anzahl überschreitet. Es wurde betont, dass bisher keine Konventionalstrafen eingefordert werden mussten. Im Übrigen haben zwei weitere Organisationen, und das im gleichen Einzelfall, eine Konventionalstrafe vereinbart, welche gegebenenfalls den betroffenen Kantonen abzuliefern wäre. Dies zur Umfrage. [PAGE 852]

Unsere Kommission musste feststellen, dass das geltende Recht verschiedene Lücken aufweist. Das Gesetz ermöglicht Missbräuche, was nicht der Wille des Gesetzgebers sein kann. So können bedeutende Bauvorhaben, die sich positiv auf die Wirtschaft auswirken, verzögert werden. Es zeigte sich auch, dass bei den beschwerdeberechtigten Organisationen heute ein Mangel an Transparenz besteht. Oft ist nicht bekannt, wie diese Organisationen aufgebaut sind, und so ist es nicht leicht zu beurteilen, inwiefern die Entscheide betreffend Ausübung des Verbandsbeschwerderechtes von den zuständigen Organen unter Einhaltung der demokratischen Grundsätze getroffen werden.

Es gibt auch keine zuverlässige Information zu den eingelegten Beschwerden. Es kommt vor, dass Bauherren, welche das Ziel haben, eine Baute möglichst bald realisieren zu können, in kurzer Zeit im Einvernehmen mit dem Beschwerdeführer bereit sind, Leistungen zu erbringen, die keinen direkten Zusammenhang mit dem betreffenden Projekt haben, oder dass sie sogenannte Konventionalstrafen akzeptieren.

Ihre Kommission beantragt Ihnen nun verschiedene Massnahmen zur Verbesserung des geltenden Rechtes. Die Vorlage nimmt das Grundanliegen des Initianten auf, die Realisierung der UVP-pflichtigen Bauvorhaben zu beschleunigen, ohne dass bei den hohen Umweltstandards in unserem Land Abstriche gemacht werden müssen. Ihre Kommission beantragt vor allem Änderungen im Umweltschutzgesetz und im Natur- und Heimatschutzgesetz. Die Kommission ist sich der relativ beschränkten Tragweite ihrer Anträge bewusst. Wir müssen uns darüber im Klaren sein; die jeweiligen Verfahren werden nämlich grösstenteils im kantonalen Recht geregelt. Ausserdem wird am Beschwerderecht für Einzelpersonen nichts geändert, und Einzelpersonen können mit ihren Einsprachen und Beschwerden gegen grosse Bauvorhaben genauso wie die Organisationen mit ihren Beschwerden die wirtschaftliche Entwicklung lähmen und den Verlust grosser Investitionen mit sich bringen. In einem Satz zusammengefasst kann gesagt werden, dass diese Vorlage den Zweck verfolgt, die Umweltverträglichkeitsprüfungen zu entlasten, Missbräuche bei der Ausübung des Beschwerderechtes von Umweltschutzorganisationen zu verhindern und die Bauverfahren zu beschleunigen.

Der erste Teil unserer Anträge betrifft das Kapitel Umweltverträglichkeitsprüfung. Verschiedene konkrete Massnahmen werden vorgeschlagen:

1. Um unnötigen Aufwand und hohe Kosten zu vermeiden, soll sich die Berichterstattung im Rahmen der UVP auch für Vorhaben mit erheblichen Umweltauswirkungen auf die Voruntersuchungen beschränken können, wenn sie den Behörden bereits alle für den Entscheid massgebenden Fakten zur Verfügung stellt.

2. Der Bundesrat soll die Liste der UVP-pflichtigen Anlagen und deren Schwellenwerte periodisch überprüfen und gegebenenfalls auch anpassen.

3. Die Kriterien für die UVP-Pflicht müssen auf Gesetzesstufe verankert sein. Bei öffentlichen und konzessionierten privaten Anlagen soll die Begründung des Bauvorhabens nicht mehr im Umweltverträglichkeitsbericht enthalten sein.

4. Heute muss der Umweltverträglichkeitsbericht zusätzlich zu den für den Umweltschutz vorgesehenen Massnahmen auch Massnahmen enthalten, die eine weitere Verminderung der Umweltbelastung ermöglichen. Das steht in Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe d USG. Diese Bestimmung kann Missbräuche mit sich bringen und soll daher aufgehoben werden.

Schwerpunkt und zweiter Teil der Vorlage sind die Verbesserungen betreffend das Verbandsbeschwerderecht. Diese werden wie folgt präzisiert:

1. Zunächst werden Änderungen beantragt, welche die Organisationen selbst betreffen. Um beschwerdeberechtigt zu sein, muss eine Organisation gesamtschweizerisch tätig sein und rein ideelle Zwecke verfolgen. Ihr Beschwerderecht beschränkt sich auf Rechtsbereiche, die seit mindestens zehn Jahren den Gegenstand des statutarischen Zwecks dieser Organisation bilden. Für die Beschwerdeerhebung ist in der Regel das oberste Exekutivorgan der Organisation zuständig.

2. Nach Auffassung unserer Kommission soll die umweltrechtliche Beurteilung von Bauvorhaben bereits in der Raumplanungsphase erfolgen. Hat es eine Organisation versäumt, gegen einen Nutzungsplan mit Verfügungscharakter zulässige Rügen zu erheben, oder sind die Rügen rechtskräftig abgelehnt worden, soll sie diese in einem nachfolgenden Verfahren nicht mehr vorbringen können.

3. Um zu vermeiden, dass Bauvorhaben aufgrund von Einsprachen oder Beschwerden übermässig behindert werden, soll vor Abschluss des Verfahrens mit den Bauarbeiten begonnen werden können, soweit der Ausgang des Verfahrens die Arbeiten nicht beeinflussen kann.

4. Schliesslich wird in der Vorlage festgelegt, welche privaten Vereinbarungen zwischen Gesuchstellern und Organisationen zulässig bzw. unzulässig sind. Damit soll vermieden werden, dass Umweltschutzorganisationen eine behördenähnliche Stellung erlangen. Wir wollen keinen Staat im Staat! Denn das Verbandsbeschwerderecht überträgt den Organisationen keine behördenähnliche Funktion. Das Verbandsbeschwerderecht ermöglicht den Zugang zum Verfahren; es dient einzig und allein dazu, mögliche Verletzungen des geltenden Umweltrechtes zur Beurteilung durch die zuständige Rechtsmittelbehörde zu bringen. Unzulässig nach der Vorlage sind Vereinbarungen über finanzielle oder andere Leistungen, die bestimmt sind für die Durchsetzung von Verpflichtungen des öffentlichen Rechtes, für Massnahmen, die das öffentliche Recht nicht vorsieht oder die in keinem Zusammenhang mit dem Vorhaben stehen. Unzulässig sind auch Vereinbarungen, die dazu dienen sollen, einen Rechtsmittelverzicht oder ein anderes prozessuales Verhalten abzugelten.

Gemäss Kommissionsmehrheit soll die Behörde nicht auf eine Beschwerde eintreten, wenn diese rechtsmissbräuchlich ist oder wenn die Organisation unzulässige Leistungen gefordert hat. Eine Minderheit will die Bedingungen für das Nichteintreten auf missbräuchliche Beschwerden einschränken. In der Detailberatung werde ich auf Einzelheiten näher eingehen.

Noch ein Wort zur Vernehmlassung: In der Vernehmlassung wurde die Vorlage als angemessen und ausreichend beurteilt. Verschiedene Verbände erachteten jedoch die Vorlage als zu wenig weitgehend. Für den Kanton Uri, die CSP, Travail Suisse sowie für 20 Prozent der Umweltverbände geht die Vorlage zu weit. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme die Vorlage weitgehend positiv gewürdigt. Er unterstützt die Stossrichtung und stimmt den vorgeschlagenen Rechtsänderungen zu. Seine Änderungsanträge hat die Kommission aufgenommen.

Abschliessend darf ich feststellen, dass die Beratungen in der Kommission und die Information der Öffentlichkeit über unsere Vorlage die Diskussion um das Verbandsbeschwerderecht versachlicht haben - eine Feststellung, die von den Organisationen bestätigt wird, von Organisationen, die zum Teil entgegengesetzte Interessen vertreten.

Namens der Kommission bitte ich Sie, den Kommissionsanträgen zuzustimmen und auf die Vorlage einzutreten, wie dies die Kommission ohne Gegenstimme bei 4 Enthaltungen entschieden hat.