Lauri Hans · Ständerat · 2005-11-29

Wortprotokoll

Der Voranschlag der Finanzrechnung für das Jahr 2006 sieht Ausgaben von 52,85 Milliarden und Einnahmen von 52,15 Milliarden Franken vor. Das Defizit beläuft sich auf knapp 700 Millionen. Ausserordentliche Ausgaben gemäss Finanzhaushaltgesetz sind keine verbucht. Dank unseren früheren Entscheiden zum Abbaupfad für die Jahre 2004 bis 2006 werden die Vorgaben der Schuldenbremse eingehalten. Die zulässige Schwelle wird um rund 200 Millionen Franken unterschritten. Ohne diese 1 Milliarde aus dem Abbaupfad würde selbstverständlich ein wesentlich höheres Defizit resultieren.

Die prognostizierten Einnahmen wachsen im Vorjahresvergleich um 2,8 Prozent bzw. um 1,4 Milliarden Franken. Im Vergleich zur angenommenen Wirtschaftsentwicklung nehmen sie leicht unterdurchschnittlich zu. Das Ausgabenwachstum beträgt 0,6 Prozent bzw. rund 300 Millionen Franken. Es liegt erfreulicherweise unter der angenommenen Teuerung von etwas mehr als 1 Prozent. Dies ist vorab eine Folge der beiden Entlastungsprogramme 2003 und 2004 unter Einschluss der sogenannten Aufgabenverzichtplanung. Die Abweichungen von den seinerzeitigen Beschlüssen des Parlamentes zum EP 2003 und zum EP 2004 halten sich in sehr engen Grenzen. Das grösste Wachstum ergibt sich bei Finanzen und Steuern sowie bei Bildung und Forschung. Andere wichtige Aufgabenfelder wie Beziehungen zum Ausland, soziale Wohlfahrt und Landwirtschaft nehmen entweder mit einem Prozentsatz unterhalb der Teuerungsschwelle zu oder gehen nominell sogar zurück.

Der budgetierte Saldo der Erfolgsrechnung beläuft sich auf nicht ganz 2,9 Milliarden, der Bilanzfehlbetrag erreicht rund 100 Milliarden Franken. Die Bruttoschulden werden im nächsten Jahr voraussichtlich um etwa 2 Milliarden Franken zunehmen. Dies ist vorab die Folge des Defizites in der Finanzrechnung, der Vorschüsse an den Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte und die Folge von neuen Darlehen an die Arbeitslosenversicherung. Hier ist also festzuhalten, dass Schuldenwachstum nicht nur eine Konsequenz der Finanzrechnung ist, sondern insbesondere auch eine Konsequenz von diskretionären Entscheidungen von uns in der Gesetzgebung der letzten Jahre.

Positiv am vorliegenden Voranschlag ist das moderate Ausgabenwachstum unterhalb der Teuerung. Es ist kaum vorstellbar, wo wir heute ohne die beiden Entlastungsprogramme stünden. Im Vergleich zu den verfügbaren [PAGE 897] Einnahmen ist der Ausgabensockel jedoch nach wie vor zu hoch; das relativ tiefe Ausgabenwachstum kann nicht darüber hinwegtäuschen. Auch die Entwicklung der Erfolgsrechnung und der Schulden zeigt, dass die finanzielle Lage des Bundes nach wie vor angespannt und unbefriedigend ist und dass von einem Nachlassen in den Sanierungsbemühungen keine Rede sein darf. Im Gegenteil: Für eine nachhaltige Sanierung des Haushaltes sind in den nächsten Jahren weitere Massnahmen absolut unvermeidlich. In diesem Zusammenhang unterstütze ich persönlich die Auffassung des Vorstehers des Eidgenössischen Finanzdepartementes, wonach in der Planung nicht vorgesehene, dann aber doch realisierte Projekte mit Einnahmenminderungen oder Ausgabenerhöhungen unmittelbar gegenzufinanzieren sind, im Rahmen und im Interesse einer nachhaltigen Haushaltentwicklung.

Zu Beginn ihrer Arbeiten stellte sich die Finanzkommission die Frage, ob mit dem Voranschlag 2006 der Haushaltausgleich angestrebt werden sollte. Sie verzichtete nach langer Diskussion darauf und gab sich Rechenschaft, dass das Parlament seinerzeit den sogenannten Abbaupfad nach vertiefter Diskussion beschlossen hatte und dass ein Abweichen von der gesetzlichen Vorgabe nur mit wichtigen, neuen Argumenten begründet werden könnte, und solche waren nicht sichtbar. Auch ist festzustellen, dass der Bundesrat die mit den EP gesetzten Vorgaben eingehalten hat.

Ein Sanierungsprozess, soll er Erfolg haben, braucht eine gewisse Verlässlichkeit und Konstanz der gesetzten Rahmenbedingungen. Veränderungen der Regeln während des Prozesses wirken sich oft negativ aus, das ist schlicht eine Erfahrung aus anderen finanziellen Sanierungsprozessen. Da die Finanzkommission es angesichts der umgesetzten Entlastungsprogramme auch nicht als ihre Aufgabe ansah, sehr eng und damit mit betragsmässig nicht stark ins Gewicht fallenden Kürzungen in die operative Finanzführung der Ämter einzugreifen, halten sich die Ihnen beantragten Abweichungen nach unserer gestrigen Schlusssitzung - Sie haben die neueste Fahne erhalten - gegenüber den Anträgen des Bundesrates in einem recht engen Rahmen von knapp 89 Millionen Franken.

Der gesetzlich definierte Abbaupfad endet mit dem Voranschlag 2006. Dies bedeutet, dass unter den gegebenen Rahmenbedingungen der Haushalt 2007 nicht nur ausgeglichen, sondern sogar mit einem Einnahmenüberschuss abzuschliessen sein wird. Aus Sicht der Finanzkommission wird kein Weg an dieser Forderung vorbeiführen. Sollte der Nationalrat den Anträgen seiner Kommission folgen, ist in den nächsten Wochen mit einem recht aufwendigen Differenzbereinigungsverfahren zu rechnen, da die Finanzkommission des Nationalrates nach einem etwas anderen finanzpolitischen Konzept vorgegangen ist.

Zurzeit bestehen rund 50 Differenzen. Wir haben gestern deshalb in einem letzten Umgang versucht, bei den Punkten auf der revidierten Fahne eine gewisse Annäherung vorzusehen, wo das angezeigt ist. Das ist auch im Umfang von 10, 15 einzelnen Positionen gelungen, weiter konnten wir jedoch nicht gehen. Wir haben die Annäherung dort vorgenommen, wo die nationalrätliche Finanzkommission Veränderungen am Haushalt im Einvernehmen mit dem Bundesrat oder der Verwaltung vorgenommen hat bzw. wo es sich um rein administrativ-technische Umschichtungen handelt. Wir haben für die Bereinigung dieses Haushaltes in dieser Session also bereits ein erstes positives Zeichen setzen wollen.

Damit komme ich zum Finanzplan. Der Finanzplanung liegen ein jährliches BIP-Wachstum von 1,8 Prozent und eine Teuerung von 1,5 Prozent zugrunde. Die Einnahmen wachsen jährlich um 4,7 Prozent, nach der Korrektur um verschiedene Sonderfaktoren noch um 3,9 Prozent, und dies bei einem unterstellten durchschnittlichen Wirtschaftswachstum von 3,3 Prozent. Der daraus resultierende Elastizitätsfaktor bei den Einnahmen muss ohne Zweifel als optimistisch und leicht überdurchschnittlich bezeichnet werden. Das jährliche Ausgabenwachstum beträgt 3,4 Prozent, nach Ausklammerung des Aufgabengebietes Finanzen und Steuern - und das scheint mir in der Beurteilung wesentlich - noch 1,7 Prozent. Mit diesen 1,7 Prozent entwickeln sich also die Finanzmittel in den einzelnen effektiven Aufgabengebieten des Bundes. Die Schuldenbremse wird eingehalten, in den Jahren 2007 und 2008 allerdings nur nach Neuauflage der Kreditsperre, einer hypothetischen Kreditsperre, und unter Ausklammerung einer beachtlichen Liste von möglichen Mehrausgaben bzw. Mindereinnahmen.

Die EP 2003 und 2004 sind mit hohem Deckungsgrad umgesetzt, was erfreulich ist. In der Tendenz scheinen die Ausgaben gegen Ende der Planungsperiode eher wieder zuzunehmen. Die Planerfolgsrechnung schliesst in allen Jahren mit happigen Aufwandüberschüssen ab, der Bilanzfehlbetrag wächst auf 105 Milliarden Franken. Nur als Vergleich, ich sage das jedes Jahr: 1990, also vor 15 Jahren, betrug dieser Bilanzfehlbetrag noch verhältnismässig sehr bescheidene 17 Milliarden Franken.

Die Zeit verbietet, auf Einzelheiten einzugehen, wichtig ist der Finanzkommission jedoch Folgendes: Auch wenn der Finanzplan in allen Jahren nicht nur positiv abschliesst, sondern zusätzlich die Schuldenbremse einhält, bleiben die Perspektiven durchzogen. Von einer dauerhaften Sanierung des Haushaltes kann nicht gesprochen werden - eine Feststellung, die der Bundesrat ganz am Schluss des Berichtes übrigens selbst auch macht.

Persönlich möchte ich noch einen Schritt weiter gehen und von einer sehr unsicheren finanziellen Zukunft sprechen. Nachdem die beiden EP hinter uns liegen, vermissen wir im Finanzplanbericht konkrete Hinweise dazu, wie der Sanierungsweg weitergehen soll. Selbstverständlich wird auf Reformen in den grossen Aufgabengebieten hingewiesen, selbstverständlich wird das Aufgabenportfolio erwähnt, aber ich muss trotzdem bei meiner Aussage bleiben. Die Verknüpfung mit der Zeitachse bleibt unsicher. In den Jahren 2007 und 2008 kann die Schuldenbremsenkonformität denn auch nur unter Einsatz der Kreditsperre im Umfang von einigen Hundert Millionen Franken erreicht werden. Auch wenn es dabei nicht um riesige Beträge geht - angesichts der Masse im Bundeshaushalt -, so ist das meines Erachtens doch eine sehr fragwürdige finanzpolitische Führungsmassnahme.

Die Kreditsperre sollte das Instrument der letzten Stunde im Budgetprozess sein und nicht bereits im Finanzplan zum Einsatz kommen. Hier müssten eigentlich Prioritätsentscheide der Regierung im Einzelnen zur Schuldenbremsenkonformität führen, auch wenn das nicht gesetzlich, aber politisch verlangt ist, und die Departemente und die Verwaltung müssten mit einzelnen Vorgaben auf den Pfad der finanzpolitischen Tugend zurückgeführt werden. Nur so könnte für den Budgetprozess ein minimaler Handlungsspielraum erkämpft werden. Wer bereits mit der Kreditsperre in der Planung startet, der setzt sich selbst eine schlechte Ausgangslage für den Budgetprozess.

Angesichts dieser doch recht unerfreulichen Perspektive hat sich die Kommission mit der Frage auseinander gesetzt, ob die zurzeit praktizierte Art der Finanzplanung ausreichend sei oder nicht. Die Beurteilung fiel kritisch aus - kritisch deshalb, weil sich der Bundesrat nach Auffassung der Kommission bisher zu wenig Rechenschaft darüber gegeben hat, dass die Schuldenbremse im Vergleich zu bisher zu einer konkreteren, längerfristigen Auseinandersetzung mit neuen drohenden finanziellen Ungleichgewichten führen müsste. Dies gilt erst recht, weil mit den EP 2003 und 2004 die noch verhältnismässig leicht zu treffenden Finanzierungsmassnahmen nun in beachtlichem Ausmass umgesetzt worden sind und alle weiteren Sanierungsschritte zeitraubende sachliche und politische Vorbereitungsarbeiten erfordern werden. Konkret führt dies dazu, dass der Bundesrat in Zukunft unseres Erachtens nicht mehr einfach auf neue drohende Ungleichgewichte hinweisen kann, wie er dies im vorliegenden Planbericht etwa noch tut. Stattdessen wird er, nach unserer Auffassung, vermehrt konkret aufzeigen müssen, wie er damit zeitgerecht umzugehen gedenkt.

Der Stellenwert der finanziellen Planung muss wegen der Schuldenbremse weiter steigen. Unbestritten ist dabei natürlich, dass auch das Parlament Planungskompetenzen hat [PAGE 898] und dass deshalb ein Zusammenwirken nötig ist. Das macht die ganze Geschichte ja höchst anspruchsvoll und im Ergebnis oft auch unsicher. Die Initiative muss jedoch von der Regierung kommen; nur sie verfügt über die Übersicht und die Ressourcen, die nötig sind, um eine vertiefte Planung mit echten Konsequenzen aufzustellen.

Die Finanzkommission hat in Zusammenarbeit mit dem EFD während der vergangenen Monate vier Massnahmen definiert, die in Zukunft zu einer qualitativ besseren Finanzplanung führen sollen und auch führen müssen. Ich möchte an dieser Stelle dem Departement und seiner Verwaltung im Namen der Kommission für die in dieser Beziehung sehr gute Zusammenarbeit herzlich danken. Ich glaube, wir sind hier im gegenseitigen Dialog einen Schritt weitergekommen. Die Stichworte zu diesen Verbesserungen lauten:

1. Verknüpfung von Sach- und Finanzplan mit Hilfe von rund 40 Aufgabenportfolios: Die Aufstellung der Aufgabenportfolios läuft gegenwärtig im Departement und in der ganzen Verwaltung und soll nun zusätzlich beigezogen werden, um die seit Jahren immer wieder postulierte Verknüpfung zwischen Sach- und Finanzplan einen Schritt weiterbringen zu können.

2. Durchgehende und bessere Vergleichbarkeit von Voranschlag und Finanzplanung und damit höhere Transparenz bezüglich der finanzpolitischen Entwicklung: Es ist für das Milizparlament von entscheidender Bedeutung, dass es Voranschlag und Finanzplan nicht in zwei wesentlich voneinander abweichenden Systemen lesen muss, sondern dass sie möglichst eine Einheit bilden.

Auch dies ist eine Forderung, die nicht ganz leicht umzusetzen sein wird. Aber ich glaube, wir haben uns in den Ansätzen bereits gefunden.

3. Der Planungshorizont für strategisch entscheidende und nur schwer steuerbare Aufgabenbereiche soll in Zukunft über vier Jahre hinaus erweitert werden. Ein solcher zusätzlicher Blick in die Zukunft soll allerdings nicht jedes Jahr gemacht und in den Grundlagen revidiert werden, sondern vielleicht in Abständen von zwei oder vier Jahren. Dies ist für die Finanzkommission unverzichtbar, nicht zuletzt, wenn wir an demografische Entwicklungen, Entwicklungen im Verkehrsbereich und anderswo denken.

4. Schliesslich möchten wir eine vertiefte Auseinandersetzung des Bundesrates mit den drohenden Mehrbelastungen, die in einer weiteren Zukunft erkennbar sind, herbeiführen.

Die Umsetzung dieser vier Aspekte soll über die neue Finanzhaushaltverordnung erfolgen, die ja über das Mitberichtsverfahren in die Finanzkommissionen kommt, und wir glauben, dass wir hier etwas konkretisiert haben, das in den letzten Jahren immer mehr gewachsen ist.

In den bundesrätlichen Erwägungen zum Finanzplan keinen Niederschlag gefunden hat die von beiden Räten im laufenden Jahr angenommene Motion Schweiger 04.3518 vom Oktober 2004. Sie verlangt unter anderem, dass bis 2008 gegenüber dem Voranschlag 2004 Mehrausgaben von maximal 3 Milliarden Franken geplant werden. Die Finanzkommission gab sich Rechenschaft darüber, dass die Motion im Nationalrat erst im vergangenen September angenommen wurde und dass sie deshalb noch keinen Eingang in den Finanzplan, der das Datum vom August trägt, finden konnte. Eine weitere Schwierigkeit mit dieser Motion besteht darin, dass sie sich nicht dazu äussert, ob der erwähnte Zuwachs um 3 Milliarden Franken mit den oder ohne die Ausgaben berechnet werden soll, die aus den Kantonsanteilen an Bundesausgaben stammen und mit denen keine Bundesaufgaben im engen Sinn erfüllt werden.

Klammert man bei den Ausgaben für Kantonsanteile die Effekte aus, die in der Planungsperiode durch diskretionäre Massnahmen auf der Einnahmenseite entstehen, so ist die Vorgabe der Motion um rund 270 Millionen Franken verfehlt worden, also nicht um den Betrag, den man bei einem reinen, nackten Zahlenvergleich vermuten könnte. Die Kommission ist der Auffassung, dass sich der Bundesrat im neu zu erarbeitenden Finanzplan für die Jahre 2008 bis 2010 mit der angenommenen Motion wird auseinander setzen müssen - ein Aspekt, auf den ich mir im Namen der Kommission besonders hinzuweisen gestatte.

Die Kommission beantragt Ihnen, vom Finanzplan Kenntnis zu nehmen.

Zu den Nachtragskrediten habe ich keine vorlaufenden Bemerkungen. Die einzelnen Departementsberichterstatter werden sich, sofern Bedürfnis besteht, dazu äussern.