Ory Gisèle · Ständerat · 2005-12-06

Wortprotokoll

Je vous propose de ne pas entrer en matière sur ce projet de modification de la procédure en matière d'assurance-invalidité.

Il remet en question des années d'effort en matière de coordination du droit des assurances sociales; il limite les droits des assurés, sans pour autant atteindre le but qu'il vise, car rien ne dit qu'il permettra d'accélérer les procédures ou d'en diminuer leur nombre.

Il a fallu vingt ans pour mettre en place une coordination entre les assurances sociales. Le Parlement - et certains d'entre vous en étaient déjà membres - a estimé qu'elle était nécessaire. Aujourd'hui, sans l'avoir mise à l'épreuve, sans s'être donné le temps d'analyser correctement la situation, on y renonce déjà pour des raisons qui n'existent pas et dans un but qu'on va manquer.

La procédure d'opposition, selon la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), a été introduite le 1er janvier 2003 seulement pour les décisions rendues après cette date. Pour les décisions rendues avant son entrée en vigueur, ce sont les anciennes dispositions qui continuent d'être appliquées. [PAGE 1012]

Le contentieux AI est très complexe, si bien qu'il faut beaucoup de temps jusqu'à ce que le Tribunal fédéral des assurances se prononce. Les chiffres transmis par les cantons sont éloquents: à part Zurich, qui a peut-être accumulé du retard dans le traitement de son contentieux, tous les cantons connaissent des baisses du nombre de recours dans le domaine de l'AI. Cependant, cette baisse ne sera perceptible au niveau du Tribunal fédéral des assurances qu'à la fin de cette année. Les chiffres qui ont donc été donnés par Monsieur le conseiller fédéral Couchepin au Conseil national ne sont pas significatifs de la nouvelle procédure introduite par la LPGA, mais encore de l'ancienne, en tout cas partiellement.

En outre, une bonne partie de l'accroissement du nombre de recours est à attribuer non pas au système judiciaire, mais à l'augmentation considérable du nombre des refus de prestations de l'AI prononcés depuis deux ans. Parmi les personnes qui essuient des refus, neuf sur dix recourent. Elles sont encouragées à le faire, non pas parce que recourir est simple ou bon marché, mais parce qu'elles savent que nombre de décisions sont contestées par les tribunaux et qu'elles ont quelque chance d'obtenir gain de cause.

En réalité, la LPGA devrait plutôt induire une baisse du nombre de recours, mais le message a été écrit beaucoup trop tôt pour pouvoir la mettre en évidence. Nous sommes en train de condamner la LPGA avant qu'elle ait déployé ses effets: cela n'a pas de sens. Or, la LPGA présente quand même certains avantages. Le droit d'être entendu est mieux garanti dans la procédure d'opposition, le Conseil fédéral le reconnaît lui-même. Quant à la suppression de la gratuité des frais de procédure, elle ne permettra pas de raccourcir la procédure; elle coûtera cher aux cantons; elle ne découragera probablement personne et elle introduit une inégalité de traitement.

Les demandes d'assistance judiciaire gratuite seront plus nombreuses et devront être traitées aussi. Cela rallongera la procédure. Il y a des assurés qui sont à l'aise, mais ils ne sont pas nombreux. En réalité, une grande partie des assurés sont dépendants des services sociaux quand ils font une demande de rente AI. Les quelques milliers de francs que l'on gagnera au détriment des assurés nantis, on les perdra en payant l'assistance judiciaire aux autres et en engageant quelques juges cantonaux de plus.

Prenons les chiffres neuchâtelois: l'augmentation du nombre de cas au niveau du tribunal cantonal nécessitera, selon nos calculs, l'engagement d'un juge supplémentaire à 170 000 francs par an, tandis que l'avance de frais ne rapportera bon an, mal an qu'environ 40 000 francs. Des expériences ont déjà été faites dans d'autres domaines. Les avances de frais dans la procédure en matière de circulation routière n'ont pas sensiblement influencé le nombre de recours.

En outre, dans le cas de l'assurance-invalidité, les assurés qui sont à l'aise ne renonceront pas à faire recours pour quelques centaines de francs d'investissement, les éventuels recourants téméraires non plus. Ceux qui renonceront à faire recours pourraient bien être ceux et celles qui ont le plus besoin de prestations de l'AI, c'est-à-dire ceux et celles qui sont les plus malades, les moins combatifs, les plus pauvres. La gratuité de la procédure est une garantie d'un accès égal de tous les citoyens à la justice.

Que l'on veuille diminuer les droits des citoyens dans un domaine aussi important, puisqu'il détermine les revenus à long terme des personnes concernées et le maintien de leur indépendance économique, est plus que discutable. Cependant, si l'on estime qu'il faut abandonner la gratuité des recours, alors il faut le faire par une révision de la LPGA, sans quoi on introduit une inégalité de traitement inadmissible entre les assurés AVS et AI, par exemple.

Le meilleur moyen de diminuer le nombre de recours, c'est d'exiger des offices AI des décisions irréprochables. Or, cette qualité est loin d'être atteinte à l'heure actuelle. Preuve en est que les tribunaux acceptent un grand nombre de recours: 40 pour cent au niveau des tribunaux cantonaux, 34 pour cent au niveau du Tribunal fédéral. On peut même s'attendre à ce que ces chiffres augmentent encore, car le Conseil fédéral nous annonce que le nombre de nouvelles rentes octroyées baisse: 7 pour cent durant le premier semestre 2005 par rapport au premier semestre 2004.

Les offices AI répondent ainsi aux pressions politiques qui s'exercent de manière inadmissible contre les personnes handicapées depuis quelques années. Nous n'avons pas de raison de penser que les personnes malades seront moins nombreuses en 2005 qu'elles ne l'étaient en 2003 ou que le marché du travail les intègre plus volontiers. Cela signifie tout simplement que les décisions rendues sont plus sévères sans que rien ne le justifie. Il sera intéressant de voir si la diminution du nombre de nouvelles rentes octroyées reste effective une fois que les procédures de recours seront terminées. Les décisions des offices AI sur les oppositions ne donnent pas le sentiment à la personne concernée que ses arguments ont été pris en compte. Le nombre de cas à traiter ne peut être une excuse à la mauvaise instruction des dossiers ou à la limitation des droits des assurés.

En ce qui concerne le pouvoir de cognition du Tribunal fédéral, le Parlement a décidé, à une large majorité, qu'il ne se prononcerait plus que sur la conformité au droit du jugement précédent et non plus sur le fond, sauf pour les prestations en espèces de l'assurance-invalidité, de l'assurance-accidents et de l'assurance militaire. Cela a pour but d'assurer une égalité de traitement et une harmonisation de l'application du droit au niveau suisse, dans un domaine extrêmement sensible pour les assurés. Ceci a pour conséquence de nouvelles inégalités de traitement entre les assurés, non seulement d'un canton à l'autre, mais aussi d'une assurance à l'autre.

La suppression de la suspension des délais de recours n'a pas plus de sens. Ce n'est qu'une tracasserie supplémentaire. Personne ne renoncera à un recours pour cela. Les personnes malades et handicapées vont rarement en vacances, leurs avocats peut-être, en revanche. Ils seront sans doute mis un peu sous pression, mais les enjeux sont beaucoup trop importants pour que quiconque renonce à faire un recours pour une raison aussi ridicule. Alors pourquoi introduire une telle tracasserie? Pour gagner quelques semaines sur une décision? Là aussi, le meilleur moyen de gagner du temps est de rendre une décision juste et inattaquable.

Les éléments contenus dans cette révision devraient être étudiés de manière globale dans le cadre d'une révision de la LPGA. Cependant, avant de se lancer dans un tel travail, il faudrait se laisser le temps d'analyser les effets de la LPGA.

Je vous propose donc de ne pas entrer en matière sur cette petite révision, d'attendre un an avant de faire un bilan de la mise en vigueur de la LPGA et de présenter ensuite, si nécessaire, une révision partielle de la LPGA qui aura l'avantage d'être mieux argumentée, plus efficace et plus respectueuse des droits humains.